随着经济的高速增长，中国对化石燃料的需求 在节节攀 升，国 内 能 源 的 有 效 供 给 面 临 巨 大 的 压 力。更为重要的是，化石燃料生产和利用过程中所 带来的污染也严重破坏了环境。中国已是全球包 括二氧化碳在内的所有主要污染物的最大排放国。 2006 年中国与能源相关的碳排放总量已达 60 亿 吨，占全球 20. 5% ，首次超过美国的 59 亿吨。① 国 际能源署（ IEA） 在其参考情景中预测，2020 年中国 的二氧化碳排放量将达到 96 亿吨，到 2030 年将进 一步增至 116 亿吨。［1］这对中国如何应对未来发展 提出了严峻考验。

　　（ 1． 上海市美国问题研究所，上海 200020； 2． 复旦大学国际关系与公共事务学院，上海 200433）

　　为了实现上述目标，中国政府将节能减排列为 制定许多政策的出发点，并将能源消耗纳入各地经 济社会发展综合评价和年度考核，实行单位国内生 产总值能耗指标公报制度，实施节能目标责任制和 问责制。［2］从目前的情况看，尽管越来越多地运用 经济杠杆和法律手段，但行政手段仍是政府实施节 能减排的首要调控方式。

　　毫无疑问，政 府 主 导 型 的 模 式 具 有 显 著 的 优 势。这点正如托马斯·弗里德曼所言： “如果需要 的话，中国领导人可以克服官僚主义的障碍，彻底 变革价格水平、规章制度、标准、教育、基础设施，以 维护国家 长 期 战 略 发 展 的 利 益 ”。［3］ 事 实 上，中 国

　　摘 要： 中国的节能减排亟需确立轻重缓急，权衡各种方案的利弊得失。它既要发挥市场的 主体功能，又有赖于政府宏观调控弥补市场缺陷； 既要确保经济增长活力，又要兼顾生态环境的保 护； 既要努力提高传统能源的利用效率，又要为潜在的新能源变革做好准备； 既要承担国际责任，又 要维护中国的发展空间。

　　通常，学者们将能源安全解释为以合理的价格 满足经济发展所需的能源供应的稳定性，但是能源 安全还应包括对人类生存与发展环境不构成威胁 的能源使用的安全性。长期发展表明，能源供应安 全与使用安全之间存在着一种既相互演进又相互 排斥的关系。一方面，能源供应的有效保障是国家 能源安全的基本目标，而能源使用安全则是国家能 源安全的更高追求； 另一方面，两者之间也存在着 深刻的矛盾———能源与保障以及能源与环境污染 的竞赛。两者的一个交汇点是能源效率的提高，另 一个交汇点则是更多地利用清洁能源。

　　随着国内市场经济体制的不断完善，中国的节 能减排事业需要以市场机制为主，弱化政府的行政 管制，强化经济手段的运用。毕竟，相对于行政干 预而言，市场机制和经济激励手段更具有企业和个 人的自主性、政策的灵活性，社会经济成本较低，这 是可持续节 能 减 排 的 关 键。［10］ 政 府 是 政 策 和 规 则 的制定者，应致力于制定能源政策和环保法规，使 能源价格反映环境成本，同时还应加强法规的有效 性，使其发挥最大的效力。政府不能成为项目管理 者，具体项目应由市场起主导作用。总之，节 能减排的有效实施离不开自上而下的国家政策与 企业自下而上的积极参与和配合。

　　点要比可再生能源翻一番更易实现。就此而言，如 今人们言必称新能源才是实施节能减排的主要出 路，其实是认识上的一种误区。

　　如果中国在长期内要想提高能源使用的安全 性，那就需要支持开发利用低碳或无碳能源。由于 中国拥有丰富的低成本的煤炭资源，因此，政府不 能仅仅依赖市场力量，并以此为基础鼓励人们采用 更为洁净的替代能源。对于那些同煤炭价格相比 具有竞争力的替代能源，尤其是天然气的供应，应 该得到强有力的支持。尽管目前天然气仍比煤炭 贵很多，但是增加天然气在能源结构中的比重将会 带来很多好处： 增加天然气比重将有助于解决环境 污染问题，因为用天然气替代煤炭可以基本解决二 氧化硫和悬浮颗粒排放问题； 使用天然气不仅能使 中国能源 结 构 多 样 化，并 有 助 于 缓 解 铁 路 运 输 压 力； 此外，天然气还具有促进国家工业设施现代化 的潜能。［16］17 为 了 实 现 国 家 的 能 源 和 环 境 政 策 目 标，政府有必要调整税制，使煤炭价格能够反映环 境与社会成本，然后让市场本身作出抉择。

　　展和增加税收收入。［16］144 此外，使问题进一步复杂 化的是，地方政府不仅缺乏节能减排的动力，而且 还缺乏有效的政策工具。从政策实施角度看，地方 政府能够运用的手段有限，许多手段，特别是价格 和税收手段都掌握在中央政府手里。［17］57

　　不可否认，中国未来的节能减排事业需要一系 列配套政策与措施。首先，中央政府应该加快资源 市场的整体改革，为地方政府推进节能减排事业创 造良好的外部条件。其次，规范地方政府参与的高 耗能行业行为，对于不符合产业政策的落后生 产能力要坚决予以淘汰，促进产业结构升级。第 三，加强环保部门的能力建设，应重点增强地方 环保部门的技术能力和相应资源。最后，加大监 测和执法力度，制定和完善科学、完整、统一的 节能减排指标体系、监测体系和考核体系，严格 实施问责制。［18］

　　中国在节能减排事业上表现出了强烈的决心。 中央政府已将具体能耗目标纳入国家中长期发展 规划，使其成为国策，希望扭转过度依赖能源消耗

　　的增长方式。国家发展与改革委员会也表示能耗 指标将成为今后项目审批的强制性门槛，并陆续出 台了几套能源价格和财税政策。不过这些举措并 未有效遏制各地高能耗产业的扩张步伐。从已有 的统计数据看，中国的能源需求总量从 2000 年的 10. 38 亿吨标油迅速攀升至 2010 年的 24. 32 亿吨 标油，占世界同期能源需求增量的 53% 。［11］40 与此 同时，中国的能效也偏离了良性发展轨道，能源消 费弹性系数由 20 世纪最后 20 年的低于 0. 5 迅速 攀升至 2001 ～ 2009 年期间年均 0． 83 的水平。［12］

　　从目前情况看，即便中央政府清楚地意识到中 国的能源与 环 境 问 题，但“不 惜 一 切 代 价 保 增 长 ” 让节能减排的实施更为艰难。地方官员往往将其 与经济增长视为对立的选择，并且几乎总是选择经 济增长。［14］相对 于 推 动 持 续、平 稳 的 发 展，他 们 在 推动快速工业化中所得的好处更多，尽管后者经常 以环境污染为代价。［15］从现实情况看，由于地方环 保部门依赖地方政府拨款，这就造成了与地方政府 利益上的冲突。因为负责执法的地方环保部门的 目标是通过收费、罚款甚至是关闭一些污染企业以 降低污染，而地方政府的目标是扶持本地工业的发

　　作用，这表现为在国家的各项中长期发展规划中都 能找到扩大国内能源生产与提高能源利用效率的 战略。进入 新 世 纪 以 来，鉴 于 资 源 瓶 颈 与 环 境 压 力，政府的能源政策进入了一个更加强调需求管理 的时期。在“十 一 五 ”规 划 中，中 国 政 府 制 定 了 十 分宏伟的强制性目标，即到 2010 年，单位国内生产 总值能耗比 2005 年降低 20% ，主要污染物排放总 量减少 10% 。2009 年，国务院宣布，到 2020 年中 国单位 GDP 碳排放将比 2005 年下降 40% ～ 45% 。 此外，中国正在讨论从 2011 年开始实施的“十二 五”规划。国家主席强调，低碳增长必须成 为“十二五”规划的重要主题。

　　鉴于中国易受全球变暖的影响，而其经济前景 又在某种程度上取决于如何有效地利用能源，因此 节能减排已是中国难以回避的问题。就其本质而 言，节能减排将牵涉一系列复杂且不断演化的利益 权衡与社会协调。在能源领域，廉价、能源安全与 环保三大目标往往难以调和。温室气体减排的经 济可承受性、环境安全性和技术可靠性同样也是如 此。本文认为，为了有效推进节能减排，中国极有 必要处理好国家与市场、中央与地方、供应安全与 使用安全、国内刺激与国际援助等四对关系。

　　的节能减排事业也取得了很大的成就。通过清洁 技术的应用 和 结 构 调 整，中 国 在“十 一 五 ”期 间 的 节能进展明显： 2010 年达到单位 GDP 能耗较 2005 年减少 18% ～ 20% 的目标［4］； 中国的减排同样成 效卓著： 2010 年的节能绝对值（ 相较于 2005 年的 单位 GDP 能耗基准） 将分别是美国的 2. 5 倍、日本 的 9 倍。［5］

　　中国能源消费的超常增长与国内工业的快速 扩张密不可分，这表现为工业部门所耗能源份额远 高于大多数国家所占份额。与此同时，超大规模的 城市化和人民生活水平的提高同样带来了商业及 民用能源消耗的大幅攀升。就此而论，只要中国加 快实现工业化、城市化的决心不变，能源密集型产 业的发展就不可避免。

　　正如中国的许多政策一样，影响能源与环境最 根本的政 策 是 优 先 强 调 国 民 生 产 总 值 的 最 大 化。 尽管中国领导人已经认识到，如果现在不关注环境 问题，未来中国将付出巨大的代价。不过对于地方 政府而言，它们在保持最高产出上有着压倒一切的 利益。［13］很多地方的经济之所以能高速发展，正是 得益于高能耗产业的超常发展。例如，对一些省市 而言，钢铁工业是其经济的支柱产业。问题在于， 钢铁工业的繁荣不仅要有低廉的原料和良好的筹 资环境的 支 撑，同 时 还 要 有 宽 松 的 环 境 政 策 作 后 盾。受基础设施建设的推动，近年来中国钢铁产量 增幅惊人，并由此引起一些问题，包括日益严重的 大气污染，温室气体的排放以及能源消耗和铁矿石 进口的剧增。为了应对上述问题，中国工信部曾出 台政策计划淘汰年产量低于百万吨的普钢企业，并 勒令不符合环保标准的钢铁企业升级设备，但结果 往往收效甚微。

　　不过，这一模式也有不足之处。首先，传统上， 中国一直将工业污染管理的重点放在大中型企业 上。由于这些企业都是国有企业，政府可以通过行 政手段 对 其 实 施 有 效 管 理。 然 而，最 近 一 二 十 年 来，非国有经济开始在中国经济增长中占据主导地 位，这一变化导致了政府仅仅通过行政手段难以复 制在改革初期所取得的节能成效。［6］其次，除体制 和政策因素外，中国能源效率不高还与原料路线、 企业规模、装备水平、生产工艺、能源质量、资源再 生等因素密切相关。［7］对于这些短期内难以改变的 因素，政府的行政手段很难有施展的空间。第三， 尽管政府制定的标准易于实施，并且标准一旦得到 落实就能 阻 止 后 退，但 它 不 能 激 励 更 进 一 步 的 创 新，因为标准并不包括对超越标准的奖励。同样， 标准也不考虑不同公司的市场与环境的不同，以及 不同成本遵守能力的不同。［8］最后，但并非最不重 要的一点 是，能 源 效 率 并 不 总 是 与 经 济 效 率 相 一 致，经济效率包括所有资源使用效率的最大化。如 果政府强制提高能源效率比其所节约的能源需要 投入更多的资本、劳动和其他资源，那么经济效率 就会下降。［9］

　　*收稿日期： 2011 － 06 － 28 作者简介： 1. 周云亨（ 1982 － ） ，男，浙江台州人，上海市美国问题研究所研究人员，博士，研究方向： 能源安全； 2. 杨 震（ 1977 － ） ，男，江苏南通人，复旦大学国际关系与公共事务学院博士研究生，研究方向： 海权理论。 ① 详细数据请参见美国能源部信息情报署网站，http： / / ． doe． gov / environment． html．

　　中国走的 是 一 条 相 对 粗 放 的 发 展 道 路。2008 年，中国单位 GDP 能耗约是日本的 5. 7 倍、美国的 3. 5 倍、印度的 1. 4 倍。① 不管是出于缓解能源供 给压力考虑，还是出于降低温室气体排放的需要， 提高能源利用效率都应列入政府重要议题。作为 全球最依赖煤炭的大国，如何清洁、高效地利用煤 炭，对中国能源安全而言至关重要。为此，近期内 中国应将更清洁、高效地利用煤炭的国内研究和引 进国外先进技术置于重要地位。实际上，即便出于 温室气体减排考虑，中国也有必要优先关注化石燃 料的利用效率。2010 年，煤炭占中国一次能源消 费总量的 70. 5% ，就碳减排而言，火电利用率提高 一个百分点就相当于目前可再生能源（ 排除水电） 的贡献总和。［11］41 而在煤炭利用率上提高一个百分亿博电竞 亿博官网亿博电竞 亿博官网