一、以国家下达的节能目标为评价依据，以测算发电标准煤耗为中心，对发电企业的节能降耗情况进行审计

　　1.以政府下达的节能目标作为审计评价的基础。为了完成国家“十一五”期间的节能降耗目标，各级政府均将这一指标层层分解到有关单位。各发电企业根据装机容量规模的大小和发电量的多少，均分别与省政府或当地市政府签定了节能目标责任状，责任状中明确了节煤总量或发电煤耗下降幅度（一般为下降20%）。审计时，主要看该企业是否完成了与政府签定的目标责任。

　　2.充分发挥审计的核查优势,确定企业的真实煤耗。为了确定企业的真实煤耗水平，我们查阅了各发电企业近三年生产部门的生产报表、财务部门的主要经济技术指标表，对其发电量、煤炭耗用量等指标进行核对，看各项指标反映的数字是否一致。我们还将各年燃料账记录的煤炭使用量与报表反映的煤炭耗用量进行一一核对。通过对各项数据的核对，最终确定出各企业的线.实事求是地分析节能降耗工作中存在问题的原因。通过调查了解，我们发现大部分发电企业近三年在煤价高企的市场环境下，为了降低发电燃料成本提高企业经济效益，都主动投入了巨额资金进行节能改造，少则一年几百万元，多的一年一千多万元。

　　但从完成任务的情况看，不少发电企业依然没有完成节能目标任务，即使单位能耗下降幅度达14%的也没完成节能目标任务。原因在于一些地方政府制定的目标不切实际。我们发现一些地方下达节能目标时，只是简单地把上级政府下达的20%的节能目标“一刀切”下达给各单位，没考虑各单位的实际情况。实际上，只有将新机组代替旧机组，发电煤耗才有可能大幅下降，如66万千瓦的发电机组，其发电煤耗一般为300克标煤/千瓦时，而技术落后的5万千瓦发电机组煤耗则要达到470克标煤/千瓦时。如果没有淘汰落后产能，仅靠单纯的节能技术改造，要达到单位煤耗下降20%的目标几乎是不可能的。完成节能任务的电厂，主要是因为淘汰了5万千瓦和12.5万千瓦的发电机组，因而平均煤耗大幅下降。

　　二、以国家下达的主要污染物减排量或排放量为评价依据，重点审计发电企业二氧化硫（SO2）等主要污染物的减排情况

　　1.以国家下达的二氧化硫等主要污染物减排量的完成情况作为评价发电企业环保减排工作的依据。为了完成国家“十一五”主要污染物减排目标，省政府与各市政府均签定了二氧化硫等约束性指标减排的目标责任状，并将其纳入市长考核责任。各市政府又与各发电企业签定了二氧化硫的减排责任状，我们便以责任状上的二氧化硫减排量作为评价企业是否完成环保减排的主要依据。

　　我们在查阅该项指标的有关资料后发现，对于同一年的同一指标，企业提供的数据、环保部门收费核定的数据和环保部门的统计报表数据都各不相同，如某电厂2009年自行报告的二氧化硫排放量为2 413吨，而环保部门在收排污费时核定的二氧化硫排放量则达到5 924吨，两者相差一倍多；某电厂2007年环境部门统计表反映的二氧化硫排放量为10 513吨，而环保部门在收排污费时核定的二氧化硫排放量只有3 195吨，两者相差3倍多。绝大部分电厂都存在类似数据“打架”现象。因此我们只有通过自己核实和计算，确定出真实、准确的数据。

　　根据国家环保部的规定，二氧化硫排放量的计算方法主要有三种――实测法、物料衡算法和在线监测法。由于我省大部分发电企业的烟气在线年才投入使用，其在线监测数据还未获得环保部门验收和认可，并且我们审计的时间范围是2007～2009年，2007、2008年在线监测数据不完整，因此我们主要采用了物料衡算法，在线监测的数据则作为验证我们计算结果的重要参考。

　　2.正确确定煤炭硫分和耗煤量,是准确计算二氧化硫产生量的基础。二氧化硫排放量的计算公式为：二氧化硫排放量（千克）＝2×80%×耗煤量（吨）×硫分%×1 000×（1－脱硫效率）＝16×耗煤量（吨）×含硫量×（1－脱硫效率）。从这一公式可以看出，计算二氧化硫排放量的关键在于正确确定耗煤量、煤炭的含硫量和脱硫效率。在审计中，我们始终围绕这三个指标的数据进行取证。耗煤量的数据我们在审核企业节能降耗指标时已经确定。通过询问，我们得知煤炭采购入厂和送入锅炉燃烧的这两个环节都要进行煤质化验，化验的指标包括发热量、灰分、硫分等指标，其中入炉煤的硫分化验记录数据是物料衡算法计算的一个重要依据。因此，我们从各厂的生产管理部门收集了2007～2009年的入炉煤分月化验数据，并据以算出各年度的加权平均含硫率。个别企业因担心补缴排污费，人为调低了含硫率，提供虚假数据。为了取得真实数据，一方面我们做好解释工作，另一方面我们还从各厂的燃料供应部门收集了同期入厂煤的含硫量化验数据，将这些数据逐月对比，只有两个部门提供的含硫量数据接近我们才予以认可。此外，我们还在财务部门随机抽查一部分煤炭结算资料的记账凭证，将记账凭证后所附的煤炭化验单上的含硫量和燃料部门提供的化验数据进行对比。必要时，我们还将个别煤矿采购的煤的化验数据和国家环保部的全国各主要煤矿的煤炭含硫量进行对比。通过这些核对方法，我们基本能确定一个比较真实的含硫量数据，并获得企业和环保部门的认可。

　　通过以上方法，我们计算出了各发电企业未脱硫情况下的二氧化硫产生量。我们发现，2007～2008年大部分发电企业的二氧化硫是未经脱硫直接排放的，并且通过物料衡算法计算出的排放量比环保监察部门核定的排放量普遍更多，如某电厂2007年用物料衡算法计算的二氧化硫排放量为4 445.8吨，而环保监察部门核定的排放量为3 195.4吨。

　　3.正确核定企业的脱硫效率是计算二氧化硫排放量的关键。企业发电燃煤产生的二氧化硫量扣除脱硫量便是企业向大气中排放的实际排放量。脱硫量与脱硫设备的状态、开机时间、脱硫工艺、投入石灰石的数量等有直接的关系。由于脱硫耗用电力、物料等成本巨大，一些发电企业为节约成本，并没有完全做到发电与脱硫同步，这就要求我们首先要查实有关脱硫设施运行的时间记录情况，一般我们采用电网公司结算脱硫电价时确认的脱硫时间。至于脱硫效率，则和脱硫所使用的工艺有关。目前常用的脱硫工艺一般有两种，即石灰石――石膏湿法脱硫工艺和循环硫化床炉内脱硫工艺，一般湿法脱硫比循环硫化床脱硫效果更好些，脱硫率可以达到90%以上（循环硫化床脱硫率一般只有80%），目前新上马的机组普遍采用这一工艺。对每台机组的脱硫效率，我们以机组的设计脱硫效率和环保监测站的验收报告监测数据孰低原则为准，如某电厂一台21万千瓦的循环硫化床机组于2007年通过国家环保局验收监测，该机组设计脱硫效率为90%，满负荷发电状态下验收报告的监测数据为脱硫率92%，我们便以90%脱硫率作为我们计算该机组脱硫效率的基准数。此外投料情况也直接影响到脱硫效果，如上述机组要达到90%的脱硫效率，投入的石灰石料标准定额为8.9吨/小时，我们通过查阅财务资料获知，该机组2008年实际耗用的石灰石为24 656吨，该机组全年实际利用小时为4 449小时，这样就计算出该机组实际平均投料量为5.54吨/小时，进而算出该机组的实际脱硫效率为56%（＝90%×5.54／8.9），这比该厂自行申报的脱硫率95%低了39%！通过物料衡算法我们算出该厂的二氧化硫实际排放量为3 424吨，远高于企业自报的1 182吨，也高于环保监察部门核定的排放量2 350吨。

　　氮氧化物（NOx）、烟尘等其他污染物的核定，也可以参照以上方法和过程进行。

　　上述数据各之所以会产生差异，本人认为主要原因有三点：一是企业为了达到少缴排污费的目的，有意隐瞒了污染物的真实排放量；二是环保部门采用实测法，一般是一个季度抽查一次，而发电企业燃烧的煤炭的品质相差很大，一年内燃烧的煤炭的含硫率从0.5到1.5都有可能，投料不均衡等原因导致脱硫效果不稳定，因而随机实测的数据与物料衡算法计算的数据差异较大；三是环保部门核定的数据受收费数影响较大，一些企业污染物排放量是用收费数倒算出来的。

　　中国经济又好又快发展和经济发展方式的转变对节能减排工作提出了更高的目标和要求，循环经济的健康发展更要求中国节能减排与产业发展同步跃进。《国家“十一五”规划纲要》明确提出：中国单位GDP能耗在五年内降低20%；主要污染物排放总量减少10%的战略目标。这两大目标如何推进和落实是检验科学发展观是否体现的重要标准，是衡量建设资源节约型和环境友好型社会进展状况以及经济结构调整和经济发展方式转变是否取得实效的关键所在。2007年前三季度，在全社会的共同努力下，这两大目标在实现程度方面取得了明显的进展，单位GDP能耗下降和主要污染物排放总量下降的拐点正在显现，节能减排的势头良好。然而，无论是从时间上还是从已采取的措施和取得的成效上看，要全面完成2007年节能减排指标和任务还有很多工作要做，到“十一五”末期完成这两大目标仍面临着较大的压力。[1]

　　2007年以来，中国在提高对节能减排战略目标要求的同时加大了对高耗能行业的调控力度，从钢铁、有色金亿博电竞 亿博官网属、建材、建筑、石油加工以及炼焦化工、电力等行业运行状况看，政策效果正在逐步显现，但现阶段高能耗产业和增长仍然较快。节能减排是转变经济发展方式的必然趋势，也是树立科学发展观，建立和谐社会的必然选择。这项政策给相关行业带来一定压力的同时，更多地是将为企业创造新的发展机遇和带来长久的发展动力。今年中国社会经济延续了“十一五”期间又好又快发展的良好势头。2007年前三季度，在经济增长11.5%的同时，节能减排工作也取得了明显成效，从而为在经济快速增长中实现节能减排目标提供了有益的经验。然而，在取得成效的同时，还必须看到中国各行业和各领域节能减排的任务还很艰巨，还存在很多问题有待改进和完善。

　　节能减排是中国调整结构，转变经济发展方式的重要抓手和突破口。随着国家各项宏观调控措施的进一步推进和落实，中国重工业特别是高耗能行业的增速的下降成为重点攻关的目标。尤其是出口退税大幅降低，加征关税之后，出口成本明显增加，将直接对高耗能和高污染的产品出口形成有力遏制，预计全年工业企业盈利和增幅也会受到影响。继2006年中国单位GDP能耗实现了三年来首次由升转降之后，2007年前三季度，全国单位GDP能耗同比降低约3%，规模以上工业单位增加值能耗同比降低约4%。从主要耗能行业单位增加值综合能耗看，煤炭下降约8%，钢铁下降约7%，建材下降约8%，化工下降约5.3%，纺织下降约0.8%，电力下降约2.7%；石油石化和有色分别上升约1.3%、1.6%。从生产看,部分高耗能产品产量增速回落。2007年1~9月,粗钢、水泥、电石、铁合金产量增幅同比分别回落0.8个百分点、5.7个百分点、8.4个百分点和5.3个百分点，比上半年回落1.3个百分点、1个百分点、3个百分点和7.9个百分点。焦炭、平板玻璃产量增幅同比虽有提高,但比上半年分别回落1.6个百分点和3.3个百分点。从出口看,部分“两高一资”产品出口增幅继续回落。2007年前9个月,铜、铝、铅出口量分别下降59%、57.1%和52.6%。与2006年全年相比，今年前三季度单位GDP能耗降低了约1.5个百分点。可以说，自2006年下半年突破单位GDP能耗下降的拐点后，2007年前三季度这种好的趋势得以继续巩固。

　　然而，我们也应当看到，要把2006年下半年以来这种好的趋势延续下去，实现“十一五”时期的目标，任务仍相当艰巨。这是因为，中国高耗能行业仍在快速发展，2007年前三季度冶金、有色金属、建材、化工等部门工业增加值增速分别约为26%、20%、24%和22%，均快于规模以上工业增加值整体增速。不仅如此，2007年前三季度单位GDP能耗下降的贡献主要来自于发电企业“上大压小”后发电效率提高的结果，因为在单位GDP能耗下降的同时，单位GDP电耗却同比上升了约3.6%。在高耗能行业仍然快速增长而关闭小火电的潜力越来越受到限制的情况下，完成节能目标的难度将越来越大。[2]

　　据国家统计局统计资料显示，2007年前三季度全国二氧化硫排放总量与去年同期相比下降约1%；化学需氧量排放总量与2007年同期相比增长约0.2%。从增长幅度上来看，二氧化硫排放总量已经开始下降，化学需氧量的排放总量增幅也较2007年同期回落近3.5个百分点，这说明主要污染物排放总量下降的拐点即将出现。

　　但是，全国主要污染物排放总量的变化，存在着两个不平衡。一个不平衡是地区分布不平衡。在全国31个省、市、区中，北京、天津、河北、山西、内蒙古、浙江、湖北、湖南、广东、重庆、甘肃、宁夏12省、市、区的二氧化硫和化学需氧量排放量均较2006年同期下降，其中二氧化硫下降幅度最大的是北京市，约为14%，化学需氧量下降幅度最大的是浙江省，约为3%，但黑龙江、吉林、福建、广西、海南、云南、陕西、青海、新疆9省、区二氧化硫和化学需氧量排放量均较2006年同期增加。[3]另一个不平衡是行业不平衡。电力行业二氧化硫减排成效显著，在火力发电量增长约19%的情况下，二氧化硫排放量同比下降了亿博电竞 亿博官网约5%，抵消了其他行业二氧化硫的排放总量的增长。这种不平衡既说明主要污染物排放总量下降仍然存在着较大的潜力，同时也说明主要污染行业的产业结构调整进展缓慢，落后产能的淘汰工作进展缓慢，高耗能、高污染行业扩张趋势尚未完全遏制。

　　2007年5月以来，太湖蓝藻持续爆发，贡湖饮用水源一度出现污染，严重影响了无锡上百万群众的正常生活，导致群众的饮水安全受到直接威胁。这是继2005年松花江水污染事故后，又一次严重的水环境污染事故。随后，巢湖、滇池、三峡库区支流等流域也不同程度地出现水华，进一步大规模爆发的隐患仍然存在。2007年7月初，江苏省沭阳饮用水源地遭受污染，城区供水被迫关闭，供水中断超过40小时，城区20万人口饮水用水受到较大影响。而2007年10月24日上海黄浦江外滩段江面出现了长达数百米的、2002年开始专项整治水葫芦污染以来最大规模“绿魔”，这是被称为“绿魔”的水葫芦首次大规模入侵上海这一世界名城的景观河道区域。其主要原因是2007年夏天周期长和江水的富营养化为水葫芦生长提供了良好的生长机会。高峰时期上海一天的水葫芦打捞量约为3 700吨，全年为8万吨左右。

　　在一些流域，由于环境治理的速度赶不上环境污染和生态破坏的速度，尽管国家这几年出台了一系列措施，但边治理、边污染的现象依然存在。在一些重点湖泊流域中，化学需氧量没有被完全控制住，氮和磷又有所上升，富营养化状态达到中度和重度，并且呈加重趋势。湖泊的生态功能退化问题十分突出。由于盲目围垦，过度利用水资源，导致湖泊面积减少，甚至消亡。中国每年平均有20个天然湖泊在消亡，建国50年来已经减少了约1 000个内陆湖泊。“千湖之省”湖北的1 000多个湖泊已锐减为300个。

　　受陆源污染的影响，海洋污染状况在加剧。2007年前三季度，各级海洋主管部门对全国500多个陆源入海排污口的排污状况及邻近海域生态环境的监测结果表明，约77%的排污口超标排放污染物，比上年同期增加约18%，排污口邻近海域海水质量持续恶化。在监测的排污口邻近海域的总面积约790平方公里，其中劣Ⅳ类和Ⅳ类水质区面积高达453平方公里，占监测海域总面积的58%。约66%排污口邻近海域海水质量不能满足海洋功能要求，近40%排污口邻近海域的环境质量等级为极差和差。排污口日平均排海的污染物总量为9 230吨，比2006年同期增加6.7%。而在排海污染物中，约有41.6%进入海水增养殖区，只有10.9%排入排污区。目前只有不足1/10的排污口设置在排污区，超过四成的排污口设置在海水增养殖区、旅游区和保护区。[4]

　　随着节能减排成为当前政府宏观调控的重心，对节能减排一时众说纷纭，出现种种政策建议和讨论。在这里，关键是要弄清楚一个事实，即节能减排需要投入，以资本代替能源，包括技术革新和提高能源效率；节能必须对企业和个人都具有财务意义，才能真正有效。行政调控“一刀切”式的节能减排措施可能短期有效，但往往伴随着巨大的成本。因为它无法把握“量”和缺乏转换的协调，容易受到各种即期宏观因素的影响而常常是长期无效。

　　过去人们往往认为：企业尤其是国有企业承担更多节能减排的社会责任理所当然。但是，理论和实践都证明，依靠企业自觉承担社会责任来实现节能减排是靠不住的。长期以来，中国的能源战略是“节能开源”，节能为先，可见“节能”一直放在重要位置。但现实情况是，“节能运动”一直以来收效甚微，值得重新思考。节能减排项目具有很大的社会效益，但在开发初期大，即期经济效益不确定。因此，存在一定风险。国际经验表明，支持节能减排项目的实施，需要政府财政的介入。目前中国以政府为主导的节能减排项目融资方式主要有：从财政预算中直接资助，或拨出节能减排专款；发行政府债券从资本市场筹措资金；将以往节能减排项目节约的经费直接用于新项目；节能减排鼓励性贷款；节能减排国际资助等。

　　在节能减排方面，中国政府过去一直沿用计划经济模式，靠行政命令来推动企业开展节能减排。随着向市场经济的转变，政府财政职能的转变实际上导致了近年来政府对节能减排的优惠政策越来越少，1998年以后节能基建和节能技改专项贷款相继取消。依赖政府投入造成渠道单一、结构失衡。节能减排需要政府、企业和个人三方共同努力。目前的问题是过分依赖政府，企业和个人投入不足，社会资金基本上没有得到利用。节能减排成了政府单方面的行为和责任，阻碍了它的发展进程。

　　目前，中国节能减排项目资金主要来源于政府推进的示范工程和企业自筹资金，点多面少，资金量小，项目效果不尽如人意。一些省市虽然利用财政资金支持节能减排项目，但资金保障程度较低，资金无法滚动使用，同时资金和项目也不能做到公开、公正，没有形成一套完整的项目评价监督体系，致使资金的利用效率偏低。

　　应鼓励国有银行参与节能减排项目的融资。商业银行通过合理的风险评估，给潜在的回报率高的项目发放商业贷款，通过市场运作机制获取可观的节能量和经济效益。国家开发银行的参与则可以在考虑回报的基础上，为节能减排项目执行企业提供低息贷款，保证项目的顺利实施。然而，在参与节能减排项目融资方面，目前银行态度并不积极。究其原因，银行在参与节能项目融资方面确有其客观困难。主要是商业银行在业务筛选上以“盈利性、安全性、流动性”为经营目标，最终落脚点则是项目的盈利状况，经济利益压倒一切，较少考虑节能减排项目的社会效益。国家开发银行虽然以执行国家的特定政策为目标，但其运营在市场化发展过程中也接近商业银行的经营理念。[5]

　　与此同时，银行对节能减排项目的服务仅仅依靠传统的贷款模式，服务能力和服务水平均比较低，缺乏必要的融资工具和产品，对节能减排项目发放贷款客观上又存在着不能形成规模经济和信息不对称问题。与其他项目相比，节能项目需要的每笔贷款数额不大，这导致银行贷款单位经营成本及监督费用上升。节能项目还没有形成真正意义上的产业规模，银行自觉介入节能减排项目的机会成本很高。对于节能减排项目的贷款，银行面临增加成本或增加经营风险的两难选择。为规避经营风险和降低经营成本，银行常常做出不对节能减排项目融资的选择。

　　中国政府明确宣布，把节能减排作为2007年调整经济结构、转变经济发展方式、提高经济效益的现实、有效的切入点和突破口。但是，中国在节约能源和保护生态环境方面面临的挑战依然严峻。2007年前三季度，单位GDP能耗下降和主要污染物排放总量下降两大目标在实现程度方面取得了明显的进展，单位GDP能耗明显下降，但能耗指标前三季度没有完成任务，全国主要污染物排放总量“不降反升”。那么，如何尽快完成节能减排目标？目前，我们采取更多的措施是鼓励性的，以经济奖励为主。这种鼓励性政策又大致分为两类：一类是针对个人的。比如，针对重点城市空气质量改善工作，制定出一项具体的奖励办法，即对考核排名前移城市的“一把手”给予重奖，奖励最高额度达到200万元。一类是针对单位的优惠政策。比如，国家有关政策规定，装有脱硫设施的电厂可以享受每度电0.015元的补贴。

　　中国目前对节能减排实施和落实不力的地方和企业的惩罚性措施力度不够。奖励和处罚是相对应的关系，两者相辅相成，才能形成更积极的促进作用，少了其中任何一项就会使激励力度打折扣。中国对没有按期完成治理任务的企业，是在实行限期治理和治理期间限产限排的同时，全额追缴脱硫优惠资金。也就是说，未达标者所面临的处罚也只是可能被“全额追缴脱硫优惠资金”而非新的处罚。这自然会影响到处罚的威慑力。处罚跟不上，就不能增加企业的违规成本，而如果不能增加其成本，企业就没有主动在环保方面加大投入的积极性。而国外发达国家对环境污染和废气超排企业的处罚，往往是其获取相关利润的倍数，直至罚得违规企业破产倒闭。面对如此大的风险和如此高的成本，哪怕实力再强大的公司也心有余悸，这就是巨额处罚的威慑力。企业不注重环保大都是出于降低成本的考虑，如果由此面临的处罚远远大于其“节省”下来的成本，那么就不会有任何一家企业轻易敢冒险碰环保红线。相比之下，中国对那些环境污染的企业处罚过于轻微。中国法律的惩戒力度实在太弱，重大水污染的罚款上限是100万元，而大气污染行为，法律所规定的处罚上限仅为50万元。这种处罚力度远远低于企业污染环境的成本，它们又怎么有动力以环境保护为重呢？因此，要落实节能减排，除了奖励，还应该提高处罚标准，加大漠视环境者的成本。[6]

　　节能减排是一项综合性很强的工作，它已经成为中国宏观调控的重要抓手之一，因此必须继续发挥政府的主导作用，加大各项政策措施的贯彻执行力度，运用经济、法律、行政等各种有效手段，动员社会各层面的力量，真正使政策体系、制度体系、科技体系、管理体系以及实现全民节能减排观念的转变等方面形成合力，才能把这项工作搞好。做好节能减排工作既是贯彻落实科学发展观的重要举措，也是防止经济由偏快走向过热、经济“又好又快”发展的根本保证。当前各省市和各职能部门对节能减排工作的认识已有明显变化，更加主动地从体制和机制入手，认真组织和着眼长远，积极建立节能减排的长效机制。

　　中国仍是一个人口众多、资源缺乏和经济发展水平较低的发展中国家。随着工业化、城镇化进程不断加快和人民生活的不断改善，中国的能源需求必然会有所增加。同时，由于能源结构以煤为主、产业结构不尽合理，中国在应对气候变化方面面临着繁重任务。政府应全力应对全球气候变暖，在发展经济的同时努力减缓温室气体排放，不断增强适应气候变化能力。为了有效应对气候变化，中国应坚持科学发展观，贯彻节约资源和保护环境的基本国策，把人与自然和谐发展作为重要理念，促进经济发展与人口资源环境相协调，走生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路；把可持续发展作为经济社会发展的重要目标，把减缓和适应气候变化的政策措施纳入国民经济和社会发展规划中统筹考虑、协调推进；充分发挥科技创新在减缓和适应气候变化中的先导性、基础性作用，增强自主创新能力，大力发展新能源、可再生能源技术、节能新技术、促进碳吸收技术和各种适应性技术；积极开展全民气候变化宣传教育，提高公众节能减排意识，让每个公民自觉为减缓和适应气候变化做出努力；继续推动并参与国际合作，推进清洁发展机制、技术转让等方面的国际合作，参与并支持“亚太清洁发展和气候伙伴计划”等其他合作机制发挥有益的补充作用。

　　当前国际形势总体稳定，经济全球化发展不断深入，科技创新更加活跃，人类面临难得的发展机遇。中国政府应不失时机地采取更加有利的措施，严格环境准入。根据国家环保总局的要求，要把主要污染物排放总量削减指标作为建设项目环评审批的前置条件，新上建设项目不允许突破总量控制指标；加强重点行业建设项目环境管理，严格纺织、汽车、电力等十大国家重点调控行业的准入条件；凡是防治环境污染和生态破坏的设施未与主体工程同时设计、同时施工、同时投产的项目，应责令停产。针对化学需氧量排放量依然上升的情况，今后将以造纸行业为主攻方向，重点抓好化工、酿造、印染等行业的水污染物削减工作；加大生活污染治理力度，加快推进城镇污水处理厂和管网配套建设，监督污水处理厂严格执行排放标准，做到长期稳定；加大挂牌督办和流域限批力度，加大执法和责任追究力度，建立完善后督察制度，建立对造纸企业环境管理的长效机制，促进产业结构优化升级。

　　借鉴和学习发达国家的先进经验，科学制定和贯彻实施节能减排方面的财税政策措施，不断完善有利于节能减排的财税政策体系，实现节能者、减排者受益，高耗能、高排放者受罚的体制机制。对重点节能工程给予支持，采取按企业节能技术改造后实际取得的节能量给予奖励，多节能，多奖励；建立落后产能推出机制，支持关闭淘汰高耗能和高污染企业，中央财政应对经济欠发达地区按关停后实际节能减排量，通过转移支付的方式给予适当补助和奖励；支持建立能效标准、标识制度；通过中央财政设立的可再生能源发展专项资金，重点支持风能、太阳能、生物质能源等可再生能源的开发利用。各级人民政府在财政预算中安排一定资金，采用补助、奖励等方式，支持节能减排重点工程、高效节能产品和节能新机制推广、节能管理能力建设及污染减排监管体系建设等。进一步加大财政基本建设向节能环保项目的倾斜力度。

　　通过经济手段，坚持遏制高耗能高排放和产能过剩行业的盲目发展。继续清理和纠正一些地方在电价、地价、收费等方面对高耗能高排放行业的优惠政策，加大差别电价的实施力度，实行更加严格的市场准入标准，坚决查处违法违规的在建项目。同时，为促进节能减排工作，应推进排污费、垃圾处理费和污水处理费的改革，逐步提高环保收费标准并研究开征环境税，条件成熟时把环保收费通过法律以税收的形式确定下来。一是要逐步把排污费的征收标准提高到能够补偿环境治理的成本，并且使治污企业能够盈利，以调动企业减排的积极性，分三年把现在的排污费标准提高到污染治理的成本。二是全面推行垃圾处理收费制度，扩大收取范围；要使垃圾处理费标准能够补偿垃圾处理企业的收集、运输、处理等环节的成本，并且合理盈利；要鼓励垃圾科学焚烧处理，逐步减少填埋。三是逐步提高污水处理费标准，通过几年的努力达到补偿污水处理厂的建设成本、运行成本和管网的维护成本，并将污水处理费由现在的城市逐步扩大到城镇。

　　在着力转变经济发展方式的过程中，国家应抓紧通过出台更多鼓励节能减排的税收政策，完善节能减排的税收体制，从源头上加大企业对资源使用的成本，达到“倒逼”企业转变发展方式的目的。积极研究出台节能减排工作的财税政策措施，研究改革资源税制度，完善资源税计税依据，调整资源税税负水平，促进资源节约、环境保护和发展方式转变。加快制定和完善鼓励节能减排的税收政策，加大节能减排投入，建立政府引导、企业为主和社会参与的节能减排投入机制。应进一步完善促进节能减排的税收政策措施，充分运用税收政策缓解环境污染，保护紧缺资源和能源，从源头上限制高耗能、高污染、资源型产品的生产和出口。要抓紧出台资源税改革方案，改进计征方式，提高税负水平。继续按照国务院关于限制“高耗能、高污染和资源性产品”出口的原则，研究进一步取消或降低这类产品的出口退税，财政部门应研究完善增值税政策，允许企业抵扣其购置的节能减排设备所含增值税进项税金并进一步完善废旧物资和资源综合利用产品的增值税优惠政策。适时出台燃油税，研究促进新能源发展的税收政策，实行鼓励先进节能环保技术设备进口的税收优惠政策。

　　在世界经济发展波动加剧、贸易保护主义抬头、能源资源压力增大、生态环境问题突出的大环境下，中国政府应积极鼓励和引导机构加大对循环经济、环境保护及节能减排技术改造项目的信贷支持，优先为符合条件的节能减排项目、循环经济项目提供直接融资服务。研究建立环境污染责任保险制度。在国际组织和外国政府优惠贷款安排中进一步突出对节能减排项目的支持。环保部门与部门建立环境信息通报制度，将企业环境违法信息纳入人民银行企业征信系统。进一步规范重污染行业生产经营公司申请上市或再融资环境保护核查工作，以遏制企业的盲目行为，确保主要污染物减排目标的完成。增加资金对节能减排产品和推广节能技术、环保技术和低碳能源技术的投入，促进技术合作和成果转让，真正将节能减排的基本国策落到实处。

　　为了用法律手段确保节能减排基本国策的贯彻实施，《中华人民共和国节约能源法》修订草案2007年10月28日已由中华人民共和国第十届全国人大常委会修订通过，决定于2008年4月1日起施行。循环经济法正在抓紧修订完善。这将有助于从根本上扭转节能减排意识薄弱、责任不明确、政策不完善和协调不得力的现状，其重要意义不仅在于从法律层面确保如期完成“十一五”节能减排目标，也对中国日后更长远的发展具有深远意义。新修订的《节约能源法》与现行法律相比，草案扩大了调整范围，对建筑节能、交通运输节能和公共机构节能作出了规定；健全了节能标准体系和监管制度，从源头上控制能耗，遏制重大浪费能源的行为；加大了政策激励力度，明确国家实行促进节能的财政、税收、价格、信贷和政府采购政策；明确了节能管理和监督主体。强化了法律责任。与此同时，在环境保护方面，将严格禁止违规审批、越权审批、降低环评等级和“三同时”不落实等环境违法问题，进一步维护法律法规的严肃性和权威性。

　　［1］中国第十七次代表大会报告［R］.北京：北京人民出版社，2007.

　　［2］国家统计局统计报告（1-3条）［R］.北京：北京人民出版社，2007.

　　［3］国家统计局统计报告（1-3条）［R］.北京：北京人民出版社，2007.

　　［4］国家统计局统计报告（1-3条）［R］.北京：北京人民出版社，2007.

　　［5］胡毓娟，等.全球知识经济发展大趋势［M］.北京：北京科学出版社，2006.

　　随着近年来建筑业的快速发展，暖通工程也在一定程度上得到了发展，但其在资源与能源的使用与消耗上依旧存在许多不合理，这对节能减排的顺利实施是不利的，因此下面我们就这些问题进行逐一的阐述：

　　（一）在设计管理上不合理。一切工程的基础就是设计，当然暖通工程也不可能例外。如今我们国家设计的暖通工程还不能达到节能减排的目的，反而还在这方面做得非常糟糕，绝大部分的设计并没有真正的将低碳和节能作为一项设计理念，而只是对供暖设施在使用上的美观性和便利性予以重视，这些都是我们需要从根本上加以克服和改进的地方。

　　（二）在实施设计环节上不合理。不正确的设计理念导致在具体设计环节上出现问题，但这些问题都还不是设计中最为严重的状况，有些暖通设计里面出现的违规操作，也就是为了达到设计的效果和目的，忽视国家相关规定，不遵守国家关于暖通设计相关指标的要求，这些情况的后果才是真正最为严重的，不止对住户的安全造成了威胁，还使得工程在质量上存在非常大的问题。

　　（三）对能源管理的要求予以忽视。我们国家的暖通工程设计师很多都不具备能源管理方面的专业知识与经验，因此，他们能源管理素质上的缺乏，必定会导致暖通设计过程中细节问题被疏忽。

　　暖通空调的节能减排设计需要按照一定的思路，遵行一定的原则来进行。只有这样才能保证暖通空调在进行节能减排设计的时候有据可循、有根可依。

　　暖通工程作为一项非常复杂的工程，随着设计的不断改良与摸索也在不停的发生着变化，因此，如果我们要想将这项工程做好就必须用发展的眼光来观测暖通工程的设计，并随时注意将之与实际相结合，根据工程的总方向变化，来对设计的方向和方案进行调整。

　　整体性原则是设计中最为基本的原则，他要求设计者能够明确暖通工程设计在整个的建筑设计中的作用以及所处的地位，也能够明确暖通设计对整个节能减排活动的意义，用一种整体的视野和角度去看待问题，只有这样设计者才能够平衡利弊，从而设计出最符合要求的方案。另外，要实现这个原则需要设计者对其他方面的知识有个全面的掌握，又或者有专人对其实行专门的培训和辅导。

　　节能减排另一种有效的方案就是改良和改进空调系统，研发出可以将资源的利用最大化的方案，从而用最少的资源实现供暖的最高效，这也是系统改良的终极目标。自从空调产生之后，它的供暖系统就在进行着不断的完善和发展，接下来它的发展方向一定是怎样做到低排放低能耗，这也是与未来电器总体的发展方向相一致的，也满足人们对环保家电方面的需求。

　　暖通空调设计作为一项细致并且庞大的工程，细致就在于它的技术性要求非常强，庞大就在于它关系着万千人的居住环境。因此，在进行设计的时候要综合考虑各方面因素，使暖通空调合理性得到提升。设计者在进行设计之时，常常会对空调运行的最大负荷加以重点考虑，也就是一切依据最大负荷原则。但在实际的运行过程中，暖通空调的最大负荷很难达到，因为最大负荷达到之时的温度对人的日常活动是不利的，并且也会对人的身体健康造成损害。因此，在进行设计的时候，要对这种情况加以考虑，不要使系统设计只满足最大负荷的运转而对部分负荷的运转不适应。这样就会使得空调耗能增大，与节能原则不符。

　　空调设计里面需要重点考虑的一个因素就是建筑的围护结构，要将室内的热量牢牢锁住就要求围护结构非常好，以此来达到降低人们对供暖的需求的目的。假如围护结构具有很好的保温性，就算空调系统负荷不是很高，也可以达到节能的目的。因此，空调系统负荷大小和墙体围护结构保温性能关系密切，甚至于还能够在供暖需求低的地方将暖通工程直接替代。所以，国家在出台关于建筑节能设计标准和规范的时候，对围护结构保温隔热性能予以了重点强调。

　　对空调的调节作用发挥关键作用的就是它的控制系统，控制系统是整个空调系统的重要环节，因为它对空调系统的耗能和热量输出起着直接的决定作用，因此，空调对碳的排放量大小在很大程度上是由空调系统决定的。另外，一个良好的控制系统还能够在某种程度上使无用功减少，从而使耗能降低，因此不断提高控制系统的水平也能够起到节能减排的目的。

　　事到如今，人们对于能源的需求已然达到了空前的程度，而资源和能源的紧缺也逐步体现出来，因此，想要将这种供需的关系解决掉，最好的方式就是开发和使用新能源。如今，全世界在新能源的开发使用上已经取得了一些成果，比如太阳能、风能、水能等在一定程度上已经被投入使用。

　　总之，要真正达到低碳生活的目标，还需要社会各界的共同努力。建筑暖通空调的节能减排需要工程人员不断的优化施工技术，不停对施工设计进行改良，使资源能够得到更为合理的利用。

　　[1] 凌勋宇,孙圣星.建筑暖通空调工程的节能减排设计[J].科技致富向导,2012,(11):34.

　　[3] 聂晓娟.建筑暖通空调工程的节能减排设计[J].城市建设理论研究（电子版）,2012,(22).

　　[4] 王瑞红.基于暖通空调的节能减排策略的研究[J].城市建设理论研究（电子版）,2012,(20).

　　【摘要】本文主要研究了节能减排与基础工程设计的关系，首先提出了节能减排与基础工程设计的关系与思路，然后就基础工程设计的节能减排提出了五项方案，最后探讨了基础工程设计节能减排的保障性措施。

　　（1）工程建设对自然界的取材占人类对自然界取材的5%。碳排放占全社会的50%，各类建筑更新换代形成的垃圾更是惊人。如何对待和解决这些问题，是全球面对的一个函待解决的问题。形式严峻，刻不容缓，解决这些问题则工程建设首当其冲，高层工程更是重中之重。

　　（2）基础工程虽占房屋工程的一小部分，但其圬工量大，工期相对较长，是房屋工程建设中能耗较高过程如何通过减少基础工程的圬工量达到节能减排的目的是基础工程设计的关键。

　　（1）基础过程设计有别于上部结构设计在于基础方案具有选择性，其型式具有多样性、灵活性。我们可以选择最佳的基础方案。达到节能减排的目的。所谓最佳基础方案，已不仅仅是安全与造价的双重因素，还要考虑节能减排的环保指标，换言之，基础方案应由安全、造价与节能减排三重因素共扼，即从基础工程设计的理念上树立节能减排的环保意识。

　　（2）基础工程设计的最佳基础方案应以减小基础实体、节省高能耗建筑材料为主导，通过改变基础形式、瘦身基础体积，革新基础施工工艺、有效利用建筑垃圾、加强概念设计等多种途径达到节能减排的目的。让基础工程设计无处不体现“生活、财产、环保、资源”的设计理念。

　　（1）地基基础的主要主要为三种，即天然地基上的浅基础、桩基础及复合地基（亦含人工地基）上的浅基础，在我省，采用前两种方案较多，采用复合地基（含人工地基）较少，有条件时采用天然地基最佳，而桩基础与复合地基（含人工地基）相比，桩基础的造价并低于复合地基（含人工地基），而桩基础的钢筋砼的实体材料却远离复合地基（含人工地基）土的浅基础实体材料体积。

　　（2）如松原市区，由于覆盖层厚，基岩埋藏深，桩端持力层不理想，且因上部地层以饱和砂土，采用大径挤土，桩常因掺土作用而达不到涉及效果，采用小径挤土，桩单桩承载力低不能满足设计要求；采用取土桩时不能充分发挥端阻力，为了增加侧阻力不得不加桩径与桩长，而使单方砼效益低，即增加了基础工程造价，又与节能减排相背。此类地层土质条件应尝试挤密碎石桩和稀疏挤土桩的复合桩基础形式达到节能减排的目的。

　　基础工程设计的座右铭即使追求单方建筑材料（砼）的效益，在基础方案选择与确定中至少可以从两个方面达到提高单方砼效益的目的。一是采用高强度砼桩、大吨位桩机使桩端直接达到高承载力的岩层以提高单桩承载力达到瘦身基础体积提高单方砼效益的目的；二时在多种桩型比较中应首先考虑单桩承载力，优先选择承载力高、桩身体积小的桩型及少桩和一柱一桩的基础形式，以达到减小承台节省砼的目的，在桩基础造价分析比较中，单柱下桩基础造价比单桩造价更有意义。

　　在各类桩类型中，由于成桩工艺、施工方法导致桩的受力性状不同，而使单桩承载力承载差异较大，又由于地层土质条件所限致使桩型受到限制而不能充分发挥单桩承载力，若能综合各桩型优点，革新桩基础施工工艺，使其具有对环境影响小，贯入能力强、节省砼、单桩承载高等优点，则可最大限度降低成本，更可达到节能减排的目的（如毕建东院长研发的内基式沉管灌注桩）。

　　（1）建筑垃圾数量大，几乎不能自然讲解，堆放时既需要较大空间又构成较高的运输成本，当其与生活垃圾混杂时对环境构成较大影响，且增加了处理成本。因此处理和利用建筑垃圾是节能减排的重要课题。

　　（2）建筑垃圾具有一定的材料强度，且不易风化，在工程建设中大有用途，如能将其提高到污水处理的高度和方法管理，垃圾将变废为利。目前在房屋工程中仅限于载体桩的桩端载体利用废砖为材料，此桩应用不够广泛且用量较有限，除大力提倡载体桩外，尚应更广泛的利用建筑垃圾，如再生砼的骨料等，值得一提的是利用建筑垃圾处理地基，作为地基换土材料其用量比桩端载体更可观。

　　在我省由于覆盖层较薄，地层土质条件相对较好，在设计中往往只注重地基承载力，即便高层建筑也只是简介获取可能的变形量，如在桩基础工程中，只注重单桩静载试验沉降要求，一般不做沉降计算及建筑物的沉降观测。这种状况与沿海软土地区变形控制的疏桩原则相比可能尚存较大的承载力的空间，若能采用复合桩基（桩同作用）进行设计与计算，无异可以节省基础工程材料。另有在对单桩承载力不能满足设计要求的（基桩施工完毕的工程）工程进行方处理时，厂通过加大承台及补算承台下土抗力方法解决，这说明桩基础设计本身就有较大潜力可挖。

　　节能减排在基础工程中虽不能实施硬性指标，但确属刚性要求，这不仅是当前的一项基本因素，更是全球发展的战略目标。政府可通过出台若干要求与规定强制实施节能减排的各种举措，如将房地开发行为与建筑垃圾处理利用挂钩，通过收费、奖励、惩罚达到目的。

　　通过组织岩土与结构专家研讨适合地区性的基础型式，以充分发挥地基承载力减小基础实体达到节能减排的目的。将我省的区域工程地质条件、场地与地基条件分为低洼平原区、波状台地（平原）区及丘陵山麓区和高烈度设防区、一般设防区、非设防区以及较软土、硬土（含浅岩），液土进行研究，结合建筑物的等级分别确定出不同的基础方案（类型），原则性指导基础工程设计。回避异地设计中由于不熟悉地区特点而采用不合理的基础方案以及经验不丰富小设计院采用过于传统保守的基础型式造成浪费而节能减排相背。

　　基础工程的施工图审查不仅在于基础的结构设计是否存在问题，更重要的是基础方案（型式）是否合理，其不合理大都是安全的风险性，而是不经济，诸如较大的单柱荷载采用低承载力桩致使桩数多承台过大；摩擦力为主的桩通过增加载面提高单桩承载力等。此类不合理基础方案应在施工图审查时予以否决，并提出合理基础方案的建议。

　　基础工程节能检测各项举措的实施效果只有通过相应的检测与监测手段才能体现，从而保障基础工程的安全与经济两项基本指标。检测与监测工作至少有三个方面需要加强：一是复合地基（如挤密碎石桩等）及复合桩基（如桩同作用的疏桩设计）承载力检测，应提高吨位加大荷载面积以使其结果不失真；二是单桩承载力检测，应将荷载加至极限状态，以充分验证单桩承载力；三是沉降观测工作，应从节能减排的理念怎样对建筑物实施全程沉降观测，为变形控制设计提供可靠的数据依据。

　　（1）基础工程节能减排工作应从一项基本国策和全球发展战略目标的高度来认识，生命、财产、环保、资源时工程建设法律法规的制定依据，环保、资源与生命、财产同等重要。

　　［1］谢烈金. 夯实基础突出重点以点带面全面促进节能减排［J］.上海节能，2012，(11)：42～44.

　　作者简介： 蔡守秋，教授、博士生导师，中国环境资源法学研究会会长，从事环境资源法研究。

　　主持人简介： 李挚萍，教授、博士生导师，管理学博士，从事环境资源法研究。

　　①本文所介绍的节能减排法律制度是指目前中国实行的、旨在实现“五年规划”规范中的节能减排指标的一整套法律规范的总称。这种节能减排法律制度中的节能主要是指“五年规范”中规定的节能目标、任务和措施，这种节能减排法律制度中的减排主要是指“五年规划”中规定的减排目标、任务和措施，严格地讲，应该称“规划中的节能指标和主要污染物减排指标的实施的制度”，简称节能减排制度。

　　②例如，中国第十七次全国代表大会于2007年10月15日在北京召开，代表第十六届中央委员会向大会作了题为《高举中国特色社会主义伟大旗帜，为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗》的报告，该报告包括“建设生态文明，基本形成节约能源资源和保护生态环境的产业结构、增长方式、消费模式。回圈经济形成较大规模，可再生能源比重显著上升。主要污染物排放得到有效控制，生态环境品质明显改善”、“建设资源节约型、环境友好型社会”、“加强能源资源节约和生态环境保护”、“坚持节约资源和保护环境的基本国策”、“必须把建设资源节约型、环境友好型社会放在工业化、现代化发展战略的突出位置，落实到每个单位、每个家庭。要完善有利于节约能源资源和保护生态环境的法律和政策，加快形成可持续发展体制机制。落实节能减排工作责任制。开发和推广节约、替代、回圈利用和治理污染的先进适用技术，发展清洁能源和可再生能源，保护土地和水资源，建设科学合理的能源资源利用体系，提高能源资源利用效率”等节能减排的内容。

　　③如2011年中央一号档《中央、国务院关于加快水利改革发展的决定》(2010年12月31日)有节能减排的内容；2012年中央一号档《中央、国务院关于加快推进农业科技创新持续增强农产品供给保障能力的若干意见》（2012年2月1日）有农村环保、防治水源污染的内容。

　　④《中央国务院关于加快水利改革发展的决定》（2010年12月31日）强调：“合理开发水能资源。在保护生态和农民利益前提下，加快水能资源开发利用。统筹兼顾防洪、灌溉、供水、发电、航运等功能，科学制定规划，积极发展水电，加强水能资源管理，规范开发许可，强化水电安全监管。大力发展农村水电，积极开展水电新农村电气化县建设和小水电代燃料生态保护工程建设，搞好农村水电配套电网改造工程建设”；“确立水功能区限制纳污红线，从严核定水域纳污容量，严格控制入河湖排污总量。各级政府要把限制排污总量作为水污染防治和污染减排工作的重要依据，明确责任，落实措施。对排污量已超出水功能区限制排污总量的地区，限制审批新增取水和入河排污口”。

　　⑤例如，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要（2006—2010年）》（2006年3月16日第十届全国人民代表大会第四次会议批准）和《中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》（2010年10月18日中国第十七届中央委员会第五次全体会议通过）都含有节能减排的内容。一、 节能减排制度①有坚实的

　　法律依据和政策基础（一） 目前中国大部分能源法律、污染防治法律、自然资源保护法律和其他相关法律都有关于节能减排的法律规定

　　有关节能的法律规定以《节约能源法》（2007年）最为全面系统，有关减排的法律规定以《海洋环境保护法》（1999年修订）、《大气污染防治法》（2000年修订）和《水污染防治法》（2008年修订）等较为突出，兼有节能和减排的法律规定以《清洁生产促进法》（2012年修订）和《循环经济促进法》（2008年8月29日通过）较为明显，这些法律规定为节能减排制度提供了法律根据，奠定了牢固的法律基础。

　　（二） 作为执政和领导核心的中国的政策档，常有关于节能减排的内容

　　目前中央已经制定一系列的政策文件，如中国历次全国代表大会上通过的报告和决议②，中国从1982年以来一年一度的中央一号档③，中央和国务院联合的一些决定④，以及其他的政策档⑤，这些政策档为节能减排制度提供了亿博电竞 亿博官网执政的政策根据，奠定了坚实的政策基础。

　　中国的节能减排制度，不仅有原则性法律规定和政策指导，还有一套专门的规范性档。主要的规范性档有：《国务院关于“十一五”期间全国主要污染物排放总量控制计划的批复》（2006年8月5日），《“十一五”期间全国主要污染物排放总量控制计划》（2006年8月5日）；《国务院关于“十一五”期间各地区单位生产总值能源消耗降低指标计划的批复》（2006年9月17日），《“十一五”期间各地区单位生产总值能源消耗降低指标计划》（2006年9月17日）；《国务院关于印发节能减排综合性工作方案的通知》（2007年5月23日），《节能减排综合性工作方案》（2007年5月23日）；《国务院关于成立国家应对气候变化及节能减排工作领导小组的通知》（2007年6月12日）；《节能减排全民行动实施方案》（2007年8月28日）；《关于〈节能减排全民科技行动方案〉的通知》（2007年9月29日），《节能减排全民科技行动方案》（2007年9月29日）；《国务院批转节能减排统计监测及考核实施方案和办法的通知》（2007年11月17日），《节能减排统计监测及考核实施方案和办法》（2007年11月17日）；《节能减排授信工作指导意见》（2007年11月23日）；《2009年节能减排工作安排》（2009年7月19日）；《中央企业节能减排监督管理暂行办法》（2010年3月26日）；《交通运输节能减排专项资金管理暂行办法》（2011年6月20日）；《国务院关于印发“十二五”节能减排综合性工作方案的通知》（2011年8月31日），《“十二五”节能减排综合性工作方案》（2011年8月31日）；《国务院关于印发“十二五”控制温室气体排放工作方案的通知》（2011年12月1日），《“十二五”控制温室气体排放工作方案》（2011年12月1日）。

　　《国务院关于印发节能减排综合性工作方案的通知》（2007年5月23日）和《节能减排综合性工作方案》是将“十一五”规划期间节能减排工作制度化的一个主要规范性档，全面规定了“十一五”规划期间的节能减排的具体目标、重点领域及政策措施，对“十一五”时期开展节能减排工作发挥了重要作用。

　　《国务院关于印发“十二五”节能减排综合性工作方案的通知》（2011年8月31日）和《“十二五”节能减排综合性工作方案》是将“十二五”规划期间节能减排工作制度化的一个主要规范性档，它们全面、具体地规定了“十二五年”规划期间的节能减排的目标、任务和措施。

　　节能减排工作要通过节能减排指标的实现来体现和检验，节能减排制度的权威和效力也集中地体现在节能减排指标的约束力上。在《第十一个五年规划纲要（2006—2010年）》（2006年3月16日第十届全国人民代表大会第四次会议批准）的22个经济社会发展主要指标中有8个是约束性的，在这8大约束性指标中有5个是环境资源保护方面的指标，即：该规划明确规定从2005年至2010年，“单位国内生产总值能源消耗降低20%左右，单位工业增加值用水量降低30%，农业灌溉用水有效利用系数提高到0.5”，“主要污染物排放总量减少10%，森林覆盖率达到20%”。《第十一个五年规划纲要（2006—2010年）》明确规定，“本规划确定的约束性指标，具有法律效力，要纳入各地区、各部门经济社会发展综合评价和绩效考核。约束性指标要分解落实到有关部门，其中耕地保有量、单位国内生产总值能源消耗降低、主要污染物排放总量减少等指标要分解落实到各省、自治区、直辖市”。所谓法律效力是指约束性指标靠国家法律和国家力量加以保障的效力，政府要确保实现，否则要承担法律责任，与一般的规划要求和道德承诺有极大不同。《第十二个五年(2011—2015年)规划纲要》（2011年3月14日第十一届全国人民代表大会第四次会议批准）综合规定，到2015年，我国单位国内生产总值能源消耗降低16%，单位国内生产总值二氧化碳排放降低17%；主要污染物排放总量显著减少，化学需氧量、二氧化硫排放分别减少8%，氨氮、氮氧化物排放分别减少10%；森林覆盖率提高到21.66%，森林蓄积量增加6亿立方米。《第十二个五年(2011—2015年)规划纲要》指出，“本规划确定的约束性指标和公共服务领域的任务，是政府对人民群众的承诺。主要约束性指标要分解落实到有关部门和各省、自治区、直辖市。促进基本公共服务均等化的任务，要明确工作责任和进度，主要通过政府运用公共资源全力完成”。

　　不少规范性档，如《国务院关于“十一五”期间全国主要污染物排放总量控制计划的批复》（2006年8月5日）、《国务院关于“十一五”期间各地区单位生产总值能源消耗降低指标计划的批复》（2006年9月17日）、《国务院关于印发节能减排综合性工作方案的通知》（2007年5月23日）、《国务院批转节能减排统计监测及考核实施方案和办法的通知》（2007年11月17日）和《国务院关于印发“十二五”节能减排综合性工作方案的通知》（2011年8月31日）等都强调指出了规划中约束性节能减排指标的重要性和严肃性，都强调严格执行这些约束性指标。将节能减排指标规定为具有法律效力的硬任务、硬指针、约束性指标，充分反映了节能减排制度的权威和效力。

　　（二） 节能减排工作由各级政府主要负责人负责，实行节能减排工作责任制和问责制

　　《国务院关于印发节能减排综合性工作方案的通知》（2007年5月23日）强调，“建立健全节能减排工作责任制和问责制，一级抓一级，层层抓落实，形成强有力的工作格局。地方各级人民政府对本行政区域节能减排负总责，政府主要领导是第一责任人”。根据《国务院关于成立国家应对气候变化及节能减排工作领导小组的通知》（2007年6月12日），节能减排工作领导小组组长由国务院总理担任，这是相当有权威的。《国务院关于印发“十二五”节能减排综合性工作方案的通知》（2011年8月31日），强调“进一步落实地方各级人民政府对本行政区域节能减排负总责、政府主要领导是第一责任人的工作要求”；“发展改革委负责承担国务院节能减排工作领导小组的具体工作，切实加强节能减排工作的综合协调，组织推动节能降耗工作；环境保护部为主承担污染减排方面的工作；统计局负责加强能源统计和监测工作；其他各有关部门要切实履行职责，密切协调配合。”将节能减排工作规定为在中央由国务院总理负责，在地方由地方各级人民政府对本行政区域节能减排负总责，政府主要领导是第一责任人，这从一个侧面反映了节能减排制度的权威和效力。

　　一项法律制度是否具有权威和效力，最终需要严格的执法和监督管理来体现。现行节能减排制度之所以具有权威和效力，其中一个重要原因是其有严格的执法和监督管理来予以保障。《国务院关于印发节能减排综合性工作方案的通知》（2007年5月23日）强调，“要把节能减排指标完成情况纳入各地经济社会发展综合评价体系，作为政府领导干部综合考核评价和企业负责人业绩考核的重要内容，实行一票否决制。要加大执法和处罚力度，公开严肃查处一批严重违反国家节能管理和环境保护法律法规的典型案件，依法追究有关人员和领导者的责任，起到警醒教育作用，形成强大声势”；“企业必须严格遵守节能和环保法律法规及标准，落实目标责任，强化管理措施，自觉节能减排”；“对未按规定建设和运行污染减排设施的企业和单位，公开通报，限期整改，对恶意排污的行为实行重罚，追究领导和直接责任人员的责任，构成罪的依法移送司法机关”。《节能减排综合性工作方案》（2007年5月23日）规定，“严格节能减排执法监督检查。国务院有关部门和地方人民政府每年都要组织开展节能减排专项检查和监察行动，严肃查处各类违法违规行为。加强对重点耗能企业和污染源的日常监督检查，对违反节能环保法律法规的单位公开曝光，依法查处，对重点案件挂牌督办。强化上市公司节能环保核查工作。开设节能环保违法行为和事件举报电话和网站，充分发挥社会公众监督作用。建立节能环保执法责任追究制度，对行政不作为、执法不力、徇私枉法、权钱交易等行为，依法追究有关主管部门和执法机构负责人的责任”。《国务院关于印发“十二五”节能减排综合性工作方案的通知》（2011年8月31日）强调，“要全面加强对节能减排工作的组织领导，狠抓监督检查，严格考核问责。”《“十二五”节能减排综合性工作方案》（2011年8月31日）；“国务院每年组织开展省级人民政府节能减排目标责任评价考核，考核结果向社会公告。强化考核结果运用，将节能减排目标完成情况和政策措施落实情况作为领导班子和领导干部综合考核评价的重要内容，纳入政府绩效和国有企业业绩管理，实行问责制和‘一票否决’制，并对成绩突出的地区、单位和个人给予表彰奖励”。把节能减排指标完成情况纳入各地经济社会发展综合评价体系，作为政府领导干部综合考核评价和企业负责人业绩考核的重要内容，建立政府节能减排工作问责制，实行“一票否决”制，这使得节能减排制度具有极大震慑力2007年，环保部上报的《污染减排统计监测考核办法》在各部委会签时，中组部提出要把减排目标完成情况纳入到地方政府领导干部政绩考核评价体系中，上报到国务院后，又增加了“问责制”和“一票否决制”的处罚规定。这意味着减排指标的完成与否直接关系到地方政府官员的环保政绩和乌纱帽。。

　　一项法律制度是否真有权威和效力，最终由其实施效果决定。由于节能减排制度的健全，在“十一五”时期，各地区、各部门把节能减排作为调整经济结构、转变经济发展方式、推动科学发展的重要抓手和突破口，取得了显著成效。全国单位国内生产总值能耗降低19.1%，二氧化硫、化学需氧量排放总量分别下降14.29%和12.45%；与2005年相比，中国4年来新增煤炭消费量近10亿吨，GDP和城镇人口持续增长，但重点城市空气环境中SO2浓度却下降了1/3，主要监测断面水体COD浓度也下降了1/3；基本实现了“十一五”规划纲要确定的约束性目标，扭转了“十五”后期单位国内生产总值能耗和主要污染物排放总量大幅上升的趋势，为保持经济平稳较快发展提供了有力支撑，为应对全球气候变化作出了重要贡献，也为实现“十二五”节能减排目标奠定了坚实基础。

　　现在，很多政府领导不仅会算GDP，也会算节能减排量。节能减排已经成为各级人民政府领导干部的目标，节能减排制度取得了一定的效果。

　　节能减排制度考核的指标、控制的污染物十分明确而简单。例如，《节能减排综合性工作方案》（2007年5月23日）明确规定的节能减排的目标任务是：“到2010年，万元国内生产总值能耗由2005年的1．22吨标准煤下降到1吨标准煤以下，降低20％左右；单位工业增加值用水量降低30％。‘十一五’期间，主要污染物排放总量减少10％，到2010年，二氧化硫排放量由2005年的2 549万吨减少到2 295万吨，化学需氧量（COD）由1 414万吨减少到1 273万吨；全国设市城市污水处理率不低于70％，工业固体废物综合利用率达到60％以上”。《“十二五”节能减排综合性工作方案》（2011年8月31日）规定：到2015年，全国万元国内生产总值能耗下降到0.869吨标准煤（按2005年价格计算），比2010年的1.034吨标准煤下降16%，比2005年的1.276吨标准煤下降32%；“十二五”期间，实现节约能源6.7亿吨标准煤；2015年，全国化学需氧量和二氧化硫排放总量分别控制在2 347.6万吨、2 086.4万吨，比2010年的2 551.7万吨、2 267.8万吨分别下降8%；全国氨氮和氮氧化物排放总量分别控制在238.0万吨、2 046.2万吨，比2010年的264.4万吨、2 273.6万吨分别下降10%。

　　综上所述，在“十一五”和“十二五”期间，节能减排制度中的节能指标是指各地区“单位生产总值（万元国内生产总值）能源消耗降低指标”；节能减排制度中的主要污染物在“十一五”规划期间是指化学需氧量和二氧化硫；在“十二五”规划期间是指化学需氧量、二氧化硫、氨氮和氮氧化物，即增加了氨氮和氮氧化物另外，《国务院关于印发“十二五”控制温室气体排放工作方案的通知》还要求，在“十二五”规划期间，“要围绕到2015年全国单位国内生产总值二氧化碳排放比2010年下降17%的目标，大力开展节能降耗”，“确保完成”十二五“控制温室气体排放目标”；《“十二五”控制温室气体排放工作方案》（2011年12月1日印发）明确要求，“大幅度降低单位国内生产总值二氧化碳排放，到2015年全国单位国内生产总值二氧化碳排放比2010年下降17%”。还要求，“控制非能源活动二氧化碳排放和甲烷、氧化亚氮、氢氟碳化物、全氟化碳、六氟化硫等温室气体排放取得成效”；这样，主要温室气体或主要污染物的范围就扩大到甲烷、氧化亚氮、氢氟碳化物、全氟化碳、六氟化硫等温室气体。。

　　（二） 节能减排制度对管理的事务、进行的工作、采取的措施规定得全面而具体

　　例如，《节能减排综合性工作方案》（2007年5月23日）规定了有关节能减排的9大类43项措施。《“十二五”节能减排综合性工作方案》（2011年8月31日）规定了如下节能减排的11类共48项措施：合理分解节能减排指标，健全节能减排统计、监测和考核体系，加强目标责任评价考核，抑制高耗能、高排放行业过快增长，加快淘汰落后产能，推动传统产业改造升级，调整能源结构，实施节能重点工程，实施污染物减排重点工程，实施循环经济重点工程，多渠道筹措节能减排资金，合理控制能源消费总量，强化重点用能单位节能管理，加强工业节能减排，推动建筑节能，推进交通运输节能减排，促进农业和农村节能减排，推动商业和民用节能，加强公共机构节能减排，加强对发展循环经济的宏观指导，全面推行清洁生产，推进资源综合利用，加快资源再生利用产业化，推进节水型社会建设，加快节能减排共性和关键技术研发，加大节能减排技术产业化示范，加快节能减排技术推广应用，推进价格和环保收费改革，完善财政激励政策，健全税收支持政策，强化支持力度，健全节能环保法律法规，严格节能评估审查和环境影响评价制度，加强重点污染源和治理设施运行监管，加强节能减排执法监督，加大能效标识和节能环保产品认证实施力度，建立“领跑者”标准制度，加强节能发电调度和电力需求侧管理，加快推行合同能源管理，推进排污权和碳排放权交易试点，推行污染治理设施建设运行特许经营，加快节能环保标准体系建设，强化节能减排管理能力建设，加强节能减排宣传教育，深入开展节能减排全民行动，政府机关带头节能减排。这些措施既全面又具体，有较强的可执行性和可操作性。

　　例如，《节能减排综合性工作方案》（2007年5月23日）强调，建立和完善节能减排指标体系、监测体系和考核体系。对全部耗能单位和污染源进行调查摸底。建立健全涵盖全社会的能源生产、流通、消费、区域间流入流出及利用效率的统计指标体系和调查体系，实施全国和地区单位GDP能耗指针季度核算制度。建立并完善年耗能万吨标准煤以上企业能耗统计数据网上直报系统。加强能源统计巡查，对能源统计资料进行监测。制订并实施主要污染物排放统计和监测办法，改进统计方法，完善统计和监测制度。建立并完善污染物排放数据网上直报系统和减排措施调度制度，对国家监控重点污染源实施联网在线自动监控，构建污染物排放三级立体监测体系，向社会公告重点监控企业年度污染物排放资料。继续做好单位GDP能耗、主要污染物排放量和工业增加值用水量指标公报工作。

　　《国务院批转节能减排统计监测及考核实施方案和办法的通知》（2007年11月17日）转发了《单位GDP能耗统计指针体系实施方案》、《单位GDP能耗监测体系实施方案》、《单位GDP能耗考核体系实施方案》等“三个方案”和《主要污染物总量减排统计办法》、《主要污染物总量减排监测办法》、《主要污染物总量减排考核办法》等“三个办法”。这6个经国务院批准，由发展改革委、统计局和环保总局分别会同有关部门制订的部委规章分别构成了节能减排制度中单位GDP能耗统计制度、单位GDP能耗监测制度、单位GDP能耗考核制度、主要污染物总量减排统计制度、主要污染物总量减排监测制度、主要污染物总量减排考核制度等6项子制度。由于上述规定具体而周到，从而建立了科学、完整、统一的节能减排统计、监测和考核体系，构成了结构严密的节能减排制度体系，从而将节能减排工作上升到法律规范化、正规化、制度化、程序化的高度。

　　为了切实加强对节能减排工作的领导和协调，2007年6月，国务院成立了国家应对气候变化及节能减排工作领导小组，总理担任该工作组组长，成员由国务院20多个部、委、办、直属局的主要领导担任。《国务院关于成立国家应对气候变化及节能减排工作领导小组的通知》（2007年6月12日）明确指出，“国家应对气候变化及节能减排工作领导小组（以下简称领导小组），对外视工作需要可称国家应对气候变化领导小组或国务院节能减排工作领导小组（一个机构、两块牌子），作为国家应对气候变化和节能减排工作的议事协调机构。领导小组的主要任务是：研究制订国家应对气候变化的重大战略、方针和对策，统一部署应对气候变化工作，研究审议国际合作和谈判对案，协调解决应对气候变化工作中的重大问题；组织贯彻落实国务院有关节能减排工作的方针政策，统一部署节能减排工作，研究审议重大政策建议，协调解决工作中的重大问题”。这种领导体制，不仅将应对气候变化与节能减排这两项工作有机地联结起来，而且也将国务院各有关职能部门紧密地联结在一起。

　　有关节能减排的其他规范性档，对有关行政管理部门的职责分工和相互衔接作了明确规定。例如，《国务院关于印发节能减排综合性工作方案的通知》（2007年5月23日）规定，“省级人民政府每年要向国务院报告节能减排目标责任的履行情况。国务院每年向全国人民代表大会报告节能减排的进展情况，在‘十一五’期末报告五年两个指标的总体完成情况。地方各级人民政府每年也要向同级人民代表大会报告节能减排工作，自觉接受监督”；“为加强对节能减排工作的组织领导，国务院成立节能减排工作领导小组。领导小组的主要任务是，部署节能减排工作，协调解决工作中的重大问题。领导小组办公室设在发展改革委，负责承担领导小组的日常工作，其中有关污染减排方面的工作由环保总局负责。地方各级人民政府也要切实加强对本地区节能减排工作的组织领导”。《国务院关于印发“十二五”节能减排综合性工作方案的通知》（2011年8月31日）强调，“进一步落实地方各级人民政府对本行政区域节能减排负总责、政府主要领导是第一责任人的工作要求”；“要全面加强对节能减排工作的组织领导”，“发展改革委员会负责承担国务院节能减排工作领导小组的具体工作，切实加强节能减排工作的综合协调，组织推动节能降耗工作；环境保护部为主承担污染减排方面的工作；统计局负责加强能源统计和监测工作；其他各有关部门要切实履行职责，密切协调配合。各省级人民政府要立即部署本地区‘十二五’节能减排工作，进一步明确相关部门责任、分工和进度要求”。

　　中国现行的节能减排制度的特色可概括为如下方面：第一，在传统部门法律体系中，节能和减排分别属于能源法和污染防治法这两个不同的法律部门，但大陆推行的节能减排制度却将节能和减排、能源法和污染防治法紧密地结合在一起。第二，在传统的国家政策与国家法律二分的体系中，国家规划指标和国家法律规定分别属于国家政策和国家法律这两个不同的领域，但大陆推行的节能减排制度却将国家规划中的节能减排指标与国家法律有关节能减排的规定紧密地结合在一起。第三，在传统的法律制度与非法律制度二分的规范论中，有关节能减排的法律规范与协议、章程、道德等非法律规范分别属于法律制度与非法律制度这两种不同的制度体系，但大陆推行的节能减排制度却将有关节能减排的法律制度与非法律制度紧密地结合在一起。第四，在对行政调整机制、市场调整机制和社会调整机制的作用和适用范围的无休止的争论中，运用“政府这只看得见的手”、“市场这只看不见的手”和“另一只看不见的手”调整节能减排活动分别属于行政调整、市场调整和社会调整这三种截然不同的调整机制，但大陆推行的节能减排制度却将这三种不同的调整机制、三只不同的手巧妙地结合在一起。下面主要从治理和善治角度分析该制度的特点。

　　从当代治理（governance）和善治(good governance)理论角度讲，目前中国实行的、旨在实现“五年规划”中规定的节能减排指标的节能减排制度是一种以法律制度为主的、加上其他非法律制度的混合型制度。“节能减排制度”与“节能减排法律制度”的主要区别，是制度内涵的扩大。制度是一系列被制定出来的、具有共同目标和规则、守法程序和行为道德伦理规范的集合，它包括相关的法律规范、行政规范、政策规范、行为道德伦理规范等社会规范，也就是说制度包括法律制度、非法律制度和混合型制度等各种类型的制度，例如经济学、社会学、政治学和管理学中的制度就不同于法学中的制度。非法律制度可以由政策规范、行政规范、纪律规范、行为道德伦理规范、自治规范、协议规范以及传统、风俗、习惯、共识等非法律规范形成；法律制度主要由法律规范形成；而混合型制度往往以一种制度或规范为主、兼容其他制度或规范。非法律制度的法律约束力、强制力和程序性不强，它往往通过行政命令机制、市场机制和社会调整机制来维护；而法律制度则具有明显的法律约束力、强制力和程序性。在一个依法行政的法治社会，人们倾向于将一般的、非法律的制度上升为法律制度；但是，由于制度所规范和调整的对象（活动、工作或事务）的多样性和其他原因，有些活动、工作或事务并不适于法律制度化；从治理的角度看，许多有效的制度往往由各种规范组成，而不仅仅依靠某种单一的规范。因此，在一个国家或社会存在法律制度、非法律制度和混合型制度等各种类型的制度是正常现象，或者说“制度”有其存在的必要性、正当性和优越性。目前中国的“节能减排制度”是一种以法律制度为主的、加上其他非法律制度的混合型制度，这种混合型制度中的某些规范还没有达到“法律规范化”的程度，但它有其存在的理由、原因、基础、功能和作用。将现行的节能减排制度上升为纯粹的、完全的法律制度，还是保留其现状，是一个存在争论的问题。笔者认为，以法律规范为主、兼采其他规范的节能减排制度，是一种管理制度创新，是治理理论在节能减排领域的体现，是在现行体制下推动节能减排工作的适宜制度；但这并不妨碍将某些节能减排的其他规范在条件成熟时及时上升为法律规范。

　　治理和善治理论是有关治理和善治的主张、观念、原则、特点、作用和实施途径的总称，是有关治理公共事务的道理、方法、逻辑、管理规则、治理机制和治理方式的总和，是21世纪国际社会科学的前沿理论之一，目前已经成为当代中国公共管理研究领域的核心范畴。根据全球治理委员会于1995年发表的一份题为《我们的全球伙伴关系》的研究报告，治理的定义和含义如下：“治理是各种公共的或私人的机构管理其共同事务的诸多方式的总和；它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程；它既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排”［1］193。 治理虽然需要权威，但这个权威并不一定是政府机关；而统治的权威则必定是政府。统治的主体一定是社会的公共机构，而治理的主体既可以是公共机构，也可以是私人机构，还可以是公共机构和私人机构的合作。治理是政治国家与公民社会的合作，政府与非政府的合作，公共机构与私人机构的合作，行政部门的管理与根据市场原则的管理的合作，强制与自愿的合作。理想的治理机制称为“善治”（或良治，good governance）。善治的要素是：正当性（legitimacy），透明性（transparency，要求公开的信息），责任性（accountability，常见的中文翻译是社会责任、公信度、公信力），法治（rule of law），效益（effectiveness），回应（responsiveness），协调性（harmony）等。当代善治的基本模式是综合运用政府调整机制、市场调整机制和社会调整机制这三种机制，综合发挥政府即行政、企业即市场、公众即社会的协同作用，来治理或管理公共事务。其中社会调整机制［2-3］又称非行政非市场调整机制、治理机制、第三种调整机制，主要通过利益相关人的协商、社会舆论、社会道德和公众参与等非行政、非市场方式进行调整。它与传统的第一种调整机制（行政机制）和第二种调整机制（市场机制）不同，以非营利、非统治手段的治理为特征，以各种公共的和私人的以及个人和机构的合作和协调为特征，重视公众或市民社会（civil society）即非政府非营利组织的作用非政府非营利组织（NonGovernmental、NonProfit Organizations），又称民间组织（civil organizations ）、公民社会组织（civil society organizations,CSOs）、独立部门（Independent Sector）、第三领域、第三部门（the third sector）。。第三种调整机制的主体部分是建立在合作和协商基础上的协议手段（EAs）、环境公开（又称绿色公开，GPs）手段和公众参与手段。这种手段反映了政府、企业和公众共同承担防治环境资源问题、保护环境资源的责任的趋势，目前大多数国家已广泛采用此手段，有人预计此手段将成为21世纪各国环境资源政策的重要组成部分。

　　目前中国推行的节能减排制度则是“善治”和“社会管理创新”的体现和成果。我国在构建节能减排制度时，没有采用单纯的或单一的调整机制、调整手段和法律制度模式，而是采取了包括“政府管理、市场调节、社会调整”社会调整机制又称非行政非市场调整机制、治理机制、第三种调整机。