? ? ? ? ? 我国节能减排形势分析与展望 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 节能减排是我国转变经济发展方式的重要抓手，作为具有法律效力的约束性指标被列入了“十一五”规划。2008年以来，我国节能减排工作加速发展趋势明显。上半年，我国单位GDP能耗下降了2.88%，降幅分别比上年同期和第一季度高出0.1个和0.26个百分点。化学需氧量与二氧化硫排放量下降速度更为明显，与上年同期相比降幅分别加大了2.88个和3.66个百分点。但是由于起点较低，我国节能减排与“十一五”规划目标要求相比依然存在较大差距。2006～2008年上半年，时间已经过半，节能和化学需氧量减排却只完成总体规划目标的1/3，二氧化硫减排则不到30%。2009年，我国节能减排面临着“时间紧、任务重”的巨大压力，在整个宏观经济调控力度有所松动的情况下，节能减排调控力度应继续加强，同时加速建立与完善节能减排的市场调控体系，以确保“十一五”规划目标如期实现。 一 我国节能减排的现状与特征 1.法律和政策环境不断趋好 继2006年正式实施《可再生能源法》和2007年颁布实施修订后的《节约能源法》之后，2008年政府有关部门又相继出台了《民用建筑节能条例》、《公共机构节能条例》和《循环经济促进法》等一系列法律法规，其中《循环经济促进法》首次把减少能耗、减少污染物排放上升到法律层面，成为企业和社会必须遵守的法则。为了落实国务院发布的《节能减排综合性工作方案》，各地区、各部门相继作出了工作部署，节能减排工作取得了积极进展。环境保护部会同国家发改委、水利部、住房和城乡建设部发布了淮河、海河、辽河等重点流域“十一五”治污规划，推进重点流域区域污染治理。发布了钢铁、化纤工业等15项国家排放标准和清洁生产标准，着力削减重点行业污染负荷。中国住房和城乡建设部发布了建设领域节能减排工作的实施意见，加快推进建筑节能各项工作。农业部也在全国范围内组织开展“节能减排农村行”活动。我国还积极研究制定高耗能产品能耗限额强制性国家标准，各地区也相应地制定本地区主要耗能产品和大型公共建筑能耗限额标准。 节能减排执法监督检查也不断深入，加强对重点耗能企业和污染源的日常监督检查，对违反节能环保法律法规的单位公开曝光，依法查处，对重点案件挂牌督办。2008年上半年，国家发改委会同监察部等部门对全国30个省级政府2007年节能目标完成情况和节能措施落实情况进行了考核，同时组织省级节能主管部门对千家重点耗能企业2007年节能目标责任进行评价考核。大部分省（区、市）也相应开展了各级政府和重点耗能企业的节能目标责任考核工作。对没有完成节能减排目标的地方政府和企业，有关部门将督促其提出整改措施。 2.相关协调机制正在建立与完善 为加强对节能减排工作的组织领导，国务院成立了节能减排工作领导小组，负责工作部署和协调解决重大问题。各地也相继研究制定了本地区加强节能工作的意见或决定，建立了相应的领导机构和协调机制。中央财政设立了节能减排专项资金，2008年节能减排资金增加到270亿元，比2007年增加35亿元。各地区节能减排投入力度也相应增强，有些地区还根据国家“以奖代补”的节能技改财政奖励办法制定了门槛更低的“以奖代补”政策。 为加大执法和处罚力度，环境保护部开始实行区域和流域限批政策，督促违规项目进行整改，从源头上控制污染。环境保护部还提高了电力、钢铁、石化等高耗能、高排放行业建设项目的环评标准，否决了一批不符合产业政策、违反环保法律法规的建设项目。1～6月，对总达3194.64亿元、有环境问题的80个项目的环评文件不予受理、审批或暂缓审批。全国已有北京、内蒙古、山东等14个地区制定了固定资产项目节能评估和审查办法，实施了独立的能评审查制度，将节能评估作为项目审批、核准或开工建设的前置条件。 3.高耗能、高排放行业内部结构趋于优化 产业内部结构的优化升级在高耗能、高排放行业表现得尤其明显。近年来，我国对电力行业实施上大压小的政策，对钢铁、水泥等行业实施以先进替代落后的等量替代，对铁合金、焦炭、电石等行业实行更高的准入条件，使“两高”行业盲目扩张的势头得到一定抑制，产业内部结构更为合理。2008年上半年，全国关停小火电机组836万千瓦，分别淘汰水泥、造纸、电解铝落后产能2000多万吨、37.5万吨和5万吨，GDP单位能耗下降2.9%左右，降幅比上年同期和2008年第一季度分别扩大0.12个和0.28个百分点。 高耗能行业增速的回落也促进了节能减排的顺利开展。1～9月份规模以上工业增加值增长15.2%，与上年同期相比，增幅回落3.2个百分点。六大高耗能行业中除石油化工增幅提高4个百分点外，其他增幅均出现回落。同时，主要高耗能产品的单位产品能耗稳步降低。据统计，1～5月份年耗能1万吨标准煤以上的重点企业35种主要产品单位综合能耗指标中，下降的有27项，上升的有8项，节能1273万吨标准煤。 4.市场调节机制逐步加强 随着政策的不断完善，节能减排工作逐步形成激励和约束机制，市场调节机制明显加强。首先，财政政策不断完善。各级人民政府在财政预算中安排一定资金，采用补助、奖励等方式，支持节能减排重点工程、高效节能产品和节能新机制推广、节能管理能力建设及污染减排监管体系建设等。其次，实施有利于节能减排的经济政策。对节能环保小排量汽车研究实行消费税优惠政策，提高高油耗、大排量汽车消费税率，扩大不同排量汽车消费税率差距。推动落实节能发电调度办法，继续贯彻落实限制类和淘汰类企业实施差别电价的政策。各地还逐步提高污水处理费标准，加大污水处理费征收管理力度。全国公布了1.2万家高耗能企业名单。相继采取调整出口退税、加征出口关税、调整加工贸易政策等多项措施。第三，积极稳妥推进资源性产品价格改革。理顺煤炭价格成本构成机制。推进成品油、天然气价格改革。完善电力峰谷分时电价办法，降低小火电价格，实施有利于烟气脱硫的电价政策。第四，加强节能环保领域服务。鼓励和引导机构加大对循环经济、环境保护及节能减排技术改造项目的信贷支持，优先为符合条件的节能减排项目、循环经济项目提供直接融资服务。目前，我国基于清洁发展机制的碳交易也已逐步启动，污染排放的资产特性越加明显，在节能减排上走在前面的企业也可以因此获得额外的收益。 5.资源价格改革进一步深入 从2007年下半年起，国际油价进入了史无前例的快速上涨期。我国资源价格改革的步伐呈现加速推进的趋势，继成品油价格、电价、煤价作出调整之后，水价、热价调整的呼声也越来越高。价格杠杆的作用对促进节能减排发挥了不可低估的作用。首先，资源价格上涨抑制了高耗能、高污染项目，促进产业调整和结构优化。我国化工行业属于高耗能行业，对于资源的依赖性较大。资源价格的调整直接导致化工行业生产和经营成本的增加，压缩其利润空间。同时也引导资金流入那些低能耗、低污染的先进生产性企业。其次，资源价格上涨，有利于节能减排新技术、新工艺的研发和推广。再次，资源价格上涨，使“低消耗、低排放、高效率”的循环经济模式成为企业的自觉选择。 6.科技投入力度加大 科技部陆续制定和发布了《可持续发展科技纲要》、《中国应对气候变化科技专项行动》、《节能减排科技专项行动方案》等一系列政策措施，重点部署依靠科技促进节能减排工作，针对提高能源资源利用效率、降低污染排放、发展绿色环保产业、新能源和可再生能源开发等提出了具体行动目标。同时，也在地方层面节能减排领域积极探索。到目前为止，已建立了60多个国家级可持续发展试验区、90多个省级试验区以及13个国家级示范区。 国家不断增加科技研发资金投入。通过“863”计划、“973”计划、科技支撑计划、国家自然科学基金等多种渠道，对节能技术、节能产品科研给予支持。为了支持节能技术改造，财政部会同发改委制定了《节能技术改造财政奖励资金管理暂行办法》。规定中央财政对节能量达到1万吨标准煤以上的节能技术改造项目给予奖励。通过推广成熟节能减排技术，实施重大集成应用示范工程，国家节能减排的整体技术水平有所提高，节能减排科技支撑平台建设有所加强，节能减排的技术创新能力不断突破。此外，广泛开展节能减排国际科技合作，与有关国际组织和国家建立节能环保合作机制，积极引进国外先进节能环保技术和管理经验，不断拓宽节能环保国际合作的领域和范围。 二 我国节能减排所面临的主要问题 1.我国能源消费结构不合理，能源利用效率低 我国节能减排过程中所面临的两个最直接问题分别是能源消费结构不合理和能源利用效率偏低。尽管近几年来，我国在两方面的工作都取得了明显进展，但与国际水平相比依然存在着较大差距。2007年全球能源消费总量为110.993亿吨油当量，石油、天然气、煤炭、核能和水利等占比分别为35.6%、25.6%、28.6%、5.6%和6.4%。与之相比，中国的能源消费结构中石油、天然气和核能分别低14.8个、22.3个、4.9个百分点，水利占比相差不大，煤炭占比则高出世界平均水平两倍多。由于在这几大类能源中煤炭的碳排放系数最高，达到0.75，煤炭在我国能源消费中的比重偏高，使得我国单位能源消耗的二氧化碳排放量明显偏大。与此同时，我国至今仍然是全世界能源利用效率最低的国家之一，综合能源效率与发达国家相比差距悬殊。来自世界银行最新数据显示，2006年，中国综合能源效率为1076美元/吨标煤，只有日本、法国、德国和英国的七分之一到五分之一，略高于美国的四分之一，甚至与印度相比还低四成。 2.经济结构仍需调整与完善 主要体现在三个方面：一是三大产业中服务业比重过低。按照“十一五”规划，到2010年我国服务业增加值占GDP的比重应在2005年40.1%的基础上力争提高3个百分点，年均提高0.6个百分点。而2008年前三季度，我国国内生产总值201631亿元，其中第三产业增加值78714亿元，占比只有39%。与2005年相比不升反降，与世界平均67%的水平相比，差距就更大。二是工业中高能耗、高排放的产业总体上依然保持了较快增长。2008年前8月，全国规模以上工业企业利润18685亿元，同比增长19.4%，而石油和天然气开采、煤炭、化工和建材等行业利润同比增幅高达54.7%、142.8%、32.0%和40.3%。受其牵引，前三季度石油和天然气开采业增长了39.4%，煤炭行业增长了39.2%，化工行业增长了41%，建材行业增长了47.8%，分别高出同期全社会固定资产增幅12.4个、12.2个、13个和20.8个百分点。三是行业的集中度偏低。我国行业产能分散，集中度低，是一个长期性问题。从企业发展讲，它不利于企业参与国际竞争及抗风险能力的提高；从能源利用角度讲，不利于企业设备的大型化和资源的有效利用，增加了很多不必要的能源损失。因此，多年来政府着力于加快推进制造业联合重组，提高产业集中度。但从实际情况看效果不太明显，以钢铁行业为例，在2000年我国前十家企业所占比重尚有49%，到了2007年却只有36.8%，反而出现了明显的下降。 3.节能减排相关统计和监管体系亟待建立与健全 节能减排目标成为省级人民政府领导班子和领导干部综合考核评价的重要依据，实行问责制和“一票否决”制。国务院也批准节能减排统计监测及考核实施方案和办法，国家统计局与国家发改委等部门还在2007年发布《单位GDP能耗统计指标体系实施方案》和《单位GDP能耗监测体系实施方案》，为各个省市进行单位GDP能耗指标考核提供了依据。但是，从实际情况看，各级政府部门能源统计力量不足，统计经费落实困难，节能和污染物减排统计制度依然不完善，相关的耗能与排放的计量、统计等基础工作较为滞后，许多统计数据准确性、及时性差，科学统一的节能减排统计指标体系、监测体系和考核体系尚未建立，无论是对能源供求现状的分析，还是对能源决策，都带来了很大困扰。另外，覆盖各地的节能减排监察体系至今尚未建立，节能减排执法主体不明确，法律法规对违法行为处罚力度弱，而且地方政府往往从自身利益出发对节能减排工作进行干预，法规政策的实施没有监督保障。 4.资源价格体系没有调整到位 实践表明，在一定时期内价格杠杆对节能减排的促进作用远远大于产业结构调整和科学技术的应用。美国一项研究结果表明，水价从每立方米7.9美分提高到13.2美分时用水量减少42%，从15.9美分提高到21.1美分时用水量减少26%，价格杠杆的作用非常明显。不仅如此，资源的高价格还是企业进行科技开发应用与产品结构转型的一个重要原动力，政府可以利用价格手段给那些高消耗企业以市场压力，迫使其从自身和社会长远利益出发，积极开发应用新设计、新技术、新工艺、新材料，不断提高劳动生产率和自然资源利用效率。建立健全节约自然资源的管理制度，在原料、生产、消费、废弃物处置各个环节实行严格的自然资源消耗和污染物控制，减少对自然资源的过度需求和废弃物排放。2008年以来，我国已经多次上调成品油、电力等能源资源价格，但由于起点较低，至今这些价格依然没有调整到位。这表现在两个方面：一是不能充分反映资源稀缺程度和市场供求关系；二是企业开发利用资源的外部成本没有内部化。资源性产品的前期开发成本、环境污染的治理成本和资源枯竭后的退出成本没有在价格中得到充分体现。 5.需求侧管理缺乏有效市场调节机制 能源需求侧管理已经成为各国政府推进节能减排的一个重要手段，通过有效的需求侧管理可以提高能源效率，减少能源总量消耗，节约一次能源，减少污染物排放，对保障经济社会可持续发展意义重大。特别是在电力供应紧张时期，通过开展电力需求侧管理有助于缓解电力供需矛盾，稳定社会用电秩序，保障社会经济的正常运转。从我国近年来的电力持续负荷统计来看，全国95%以上的高峰负荷年累计持续时间只有几十个小时，采用增加调峰发电装机的方法来满足这部分高峰负荷很不经济。如果采用需求侧管理的方法削减这部分高峰负荷，则可以缓解电力供需紧张的压力。2008年上半年，我国电力供应紧张，限电、拉闸的现象曾经大面积的出现，这其中虽然在较大程度上与电煤供应不足有关，但电力需求侧管理缺乏效率也是一个重要成因。目前，我国针对电力短缺实施的需求侧管理只是提倡蓄冷、蓄热等转移负荷的技术措施，对于对用户购置节电设备，例如节能灯、节能变压器、节能电机、节能家用电器等关注较少，没有利用相应贷款优惠、财政补贴等手段进行有效刺激。 三 2009年我国节能减排趋势展望 受城市化与工业化发展阶段特征、经济结构调整缓慢、市场基础建设薄弱等诸多因素制约，短时期内我国节能减排不可能出现实质性的大飞跃。但是，在政府持续推动、市场环境总体改善、企业意识不断加强的情况下，2009年我国节能减排形势将保持日趋好转的发展趋势，并将呈现出以下一些新特征。 1.政策法规体系进一步完善，政策效应将日趋显现 从2007年下半年开始，立法工作进一步加快，越来越多的配套政策与法规陆续出台。《中华人民共和国节约能源法》由第十届全国人大常委会第三十次会议修订通过，自2008年4月1日起施行。要落实《节能法》，有效推动节能减排工作，制定好标准是重要前提。2008年8月28日，国家标准化管理委员会批准发布了《企业节能标准体系编制通则》，该标准于2008年11月1日正式实施，这将促进《中华人民共和国节约能源法》的顺利实施。当然，对于2009年我国节能减排工作推动最大的法律应属2008年8月29日经全国人大常委会第四次会议通过、并将于2009年1月1日起实施的《中华人民共和国循环经济促进法》。该法按照减量化优先原则，从建立各地循环经济规划制度、建立总量调控制度、建立生产者责任延伸制度、对重点企业实行重点管理、强化产业政策的规范和引导、建立合理的激励机制等多角度、全方位地推进循环经济的发展进行了部署和规定。目前，国务院及有关部门正在组织制定或修订26项有关配套法规、规章，连同已制定正在实施的64项，共有90项法规、规章和规划为《循环经济促进法》的实施保驾护航。此外，还有300多项相关标准列入了编制计划。随着大量细化和配套政策法规的出台，节能减排政策法规体系将逐步趋于完善，政策效应将相应趋于明显。 2.经济景气下滑，将对企业节能减排形成倒逼机制 我国高耗能、高排放行业的产能前两年之所以在政府宏观调控下始终保持较快增长，一个主要原因在于国内外的市场需求旺盛。尽管以石油为代表的资源价格持续走高、人民币汇率变动及原材料价格和劳动力成本上涨等因素导致企业成本上升，然而由于产品价格上涨更快，许多高消耗和高排放产品价格上涨一倍还多，市场仍存在一个足够的利润空间。在这种市场格局下，企业不可能有精力考虑节能降耗。但是，2008年以来情况发生了明显变化，一方面受国内外经济景气回落的影响，绝大多数产品市场价格都出现了较大幅度的回调；另一方面受国际市场价格对国内市场传导滞后与国内资源价格继续上调的影响，国内生产企业成本依然居高不下。再加上，国家针对高耗能、高排放产业出台了越来越多的调控措施，从环保措施到准入门槛都有严格的要求，这就使得许多生产水平低下、资源消耗高、排放污染重、职工保障条件不完善的企业，由于难以承受高标准的社会规范和新的经营环境，被市场所淘汰，而更多企业被迫采取措施，加强管理，提高技术，以应对来自节能减排方面的压力。从目前发展趋势看，这种成本倒逼机制在2009年将发挥越来越明显的作用，从而进一步推进产业结构优化升级和节能减排工作的开展。 3.节能减排市场将逐步成形 节能减排市场作为一个新生事物，在发展初期对政府的政策、积极推广的力度依赖性相对较大。2009年政府将通过财政、、行政、法律等手段进一步加大对节能减排工作的支持，促进节能减排市场的形成与完善。在信贷方面，机构将加大对循环经济、环境保护及节能减排技术改造项目的信贷支持；在财政方面，将加大对企业节能减排的补贴，扩大政府绿色采购范围；加快推进资源税制改革，调整资源税税负水平；推进排污费、垃圾处理费和污水处理费的改革，逐步提高环保收费标准，适时开征环境税；在融资机制上，中国节能协会节能服务产业委员会（EMCA）正在将国际上已经成功商业运作了几十年的市场运作模式——合同能源管理引入国内，通过示范和推广这种新机制，引导社会资金进入节能减排领域。在市场建设方面，2007年底财政部、国家环保总局批复江苏省在太湖流域开展以水污染物排污指标为主要内容的排污权有偿使用和交易试点，按规划此项试点2009年在太湖流域适时推进氨氮、总磷排污权有偿使用试点，并逐步建成排污权动态数字交易平台，形成太湖流域主要水污染物排污权交易市场。2008年8月5日，我国两家环境权益交易平台——北京环境交易所和上海环境能源交易所同时挂牌，经过一段时期的试运行之后2009年这两个市场有望开展大规模的交易。 4.农业农村节能减排将成为新的增长点 前几年，农业农村节能减排工作并没有受到应有的重视。农民生活用能设施落后，农业机械的性能差、能耗高，乡镇企业的技术、工艺和设备落后，能源利用率仅为25%，远远低于全国平均水平。农业农村节能减排工作的缺失不仅导致了能源过多消费，而且加剧了全球温室效应。有关研究表明，甲烷是导致温室效应的主要气体之一，在温室气体对环境的总体影响中位居第二，所占比例约为18%。其中，农业农村是甲烷的最重要来源，排放量占全球总量的56.18%。最近，农业农村节能减排工作已经引起有关部门的高度重视，作为农业部科学发展观学习实践活动的一项重要内容，农业部决定以辽宁阜新等10个循环农业示范市（地、州）为重点，在全国组织开展“节能减排农村行”活动，全面推进农业和农村节能减排工作。农业部所属的中国农学会等单位还将在河北邯郸、山西晋城、山东淄博、河南洛阳等循环农业示范市（地、州）开展这项推广工作。经过各方努力，2009年农业农村的节能减排必将成为一个新的亮点。 根据上述分析，并结合2006年以来我国单位GDP能耗与主要污染物排放的时间序列模型，初步估算如下：2008年全年我国单位GDP能耗下降3.9%～4.4%，化学需氧量排放量下降3%～4%，二氧化硫排放量下降4%～5%；2009年全年我国单位GDP能耗降幅将第一次超过5%，化学需氧量排放量和二氧化硫排放量则将超过4%。 四 做好节能减排的若干对策措施 1.切实建立节能长效机制 改进与节能减排相应的配套政策和标准，建立起有利于节能的约束和激励机制，加快在高耗能重点行业实施与应用，鼓励低能耗、低污染、高产出的经济运行模式；采取多项措施，倡导节约、合理的生活方式和绿色消费习惯，引导居民科学消费。加大环保部门在主要污染物减排方面的监管力度，建立广泛的公众参与制度。通过体制创新，在公众参与环评的基础上，建立公众对治污设施运行和落后生产能力淘汰的有效监督机制。 2.加快产业结构和能源结构调整 进一步加快经济增长方式的转变，鼓励发展循环经济、低碳经济，实现经济增长方式向资源节约和环境友好型的转变；进一步加大宏观调控力度，严格控制新建高耗能、高污染项目，加大淘汰电力、钢铁、建材等行业落后产能的力度，鼓励发展低能耗、低污染的先进生产能力，积极发展水能、风能等可再生能源和新能源，积极推进能源结构调整。加大研发创新的政策支持，尽快制定并完善节能新产品、新技术的国家标准、行业标准及相关认证、评估体系，消除新能源及可再生能源推广应用的市场障碍。 3.鼓励节能减排新机制的创新 尽快将推广合同能源管理和清洁发展机制纳入节能产业发展指导规划之中，创新符合中国国情的市场化节能减排措施；鼓励环保产业的发展，为主要污染物减排工作提供必要的技术和设备支持。通过“863”计划、“973”计划、科技支撑计划、国家自然科学基金等国家科技计划和基金，将节能减排相关科研工作作为支持重点，支持一批节能减排关键技术和共性技术。通过加快污染物减排技术产业化示范和推广，在钢铁、有色、电力、建材等重点行业推广一批潜力大、应用面广的重大减排技术。 4.改革能源价格形成机制 积极推进资源性产品价格改革，放开价格管制，理顺煤炭、成品油、天然气、水、电、矿产资源的价格，建立能够科学反映资源稀缺程度、市场供求关系和环境成本的能源价格形成机制，引导各行业尤其是“两高一资”行业对能源的合理有效利用；利用提高排污费征收标准等手段，利用价格机制的作用，抑制高污染、高耗能、高排放项目。 5.继续加强国际合作 进一步深入参与节能减排方面的国际合作，与发展中国家建立气候变化相关问题的战略联盟，加强对相关问题的交流与沟通；积极参与国际规则的制定与运行管理，提高我国在节能减排谈判中的国际话语权。 ? -全文完-

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