环境管理体制和机制改革是当前我国经济社会可持续发展和环境保护中广泛关注的议题。本文主要从生态文明建设需求出发，结合新修改的《环境保护法》精神，探讨环境管理制度的若干创新思路。

　　环境保护是我国的一项基本国策。20世纪70年代末到80年代初，我国首先确立了环境影响评价制度、“三同时”制度和征收排污费制度。1983年召开的第二次全国环境保护会议上提出了“预防为主，防治结合”、“谁污染，谁治理”和“强化环境管理”三大政策。1989年第三次全国环境保护会议上，进一步提出城市环境综合整治定量考核制度、环境目标责任制、排污许可证制度、限期治理制度和集中控制制度。三大政策和八项制度形成了我国环境管理的基本政策和制度框架。近年来，我国又探索了一些行之有效的新的环境管理制度和手段：一是污染物排放总量控制制度，将主要污染物排放总量作为约束性指标纳入国民经济和社会发展规划；二是环境监察和应急管理制度，针对跨区域、跨流域环境监管问题，成立了六大区域环保督查中心；三是清洁生产审核制度和循环经济规划制度，推进环境污染的源头控制和过程控制；四是信息公开、公众参与机制，不断加强环境信息公开及环评中的公共参与等工作力度；五是环境经济政策体系，初步构建了包括绿色信贷、保险、贸易、电价、证券、税收等环境经济政策体系框架。

　　的十八大和十八届三中全会提出了将生态文明建设纳入“五位一体”的总体战略部署，提出要深化生态文明体制改革，加快建立生态文明制度，健全国土空间开发、资源节约利用、生态环境保护的体制机制。这为环境保护工作带来新的挑战和机遇，具有深远的意义。生态文明建设中，要坚持节约优先和保护优先、健全国家自然资源资产管理体制、划定生态保护红线、推进资源有偿使用和生态补偿、严格生态环境监管，这些基本要求为今后创新环境管理制度指明了方向。为适应我国环境保护和生态文明的建设需要，新的《环境保护法》在许多方面给出了新的法律规定。

　　当前我国结构型、压缩型、复合型环境问题愈加复杂，环境问题的现状与人民群众对优质环境质量的需求之间的矛盾日益突出。加强环境保护工作，需要很好的制度保障。对照生态文明的建设要求，我国的环境管理制度还存在着一些不适应性：

　　第一，传统环境管理制度主要是围绕污染减排和总量控制而设计的，不能适应环境质量控制要求。一是总量控制制度实施多年，行政性和主观性强，因与区域环境质量不挂钩，难以真实反映污染控制的效果。二是作为控制企业污染排放最直接手段的排污许可证在我国未全面开展，排污许可证制度实施的技术方法不完善，如何根据技术水平、排放标准、区域环境容量分配、发放和管理排污许可证是其关键。三是法律规定地方政府对环境质量负责，但缺乏有效的手段和强有力的制度保障。四是目前的环境管理工作主要是针对常规污染物的控制，针对那些对人体健康具有潜在环境风险的污染物控制缺乏制度安排。

　　第二，现行环境管理制度常常游离于宏观政治、经济、社会、文化制度之外，不能适应“五位一体”的总体布局要求。一是环境保护不能主动参与宏观决策，不注重源头控制，造成体制和制度效率不高。例如，近年来京津冀地区严重的雾霾天气，很大程度上就是经济结构失调、产业布局不合理、主体功能区执行失位造成的，突出表现宏观决策缺乏环境保护的应有考虑。二是缺少自然资源资产核算和有效监管，资源消耗量大，资源利用率低，造成大量废弃物污染环境。三是环境保护主要依靠行政手段，缺乏市场机制，造成环境外部不经济性。环境税、生态补偿、环境损害赔偿、环境责任保险等环境经济政策不健全、不到位，不能有效控制环境污染。四是环境保护的责任人不清，环境保护目标责任制难以有效落实，环境保护的公众参与机制不完善。

　　第三，现有环境管理条块分割现象突出，不能适应国家开展统一环境监管的要求。一是生态系统层面，目前缺乏针对山水林田湖这一“生命共同体”的统一保护、统一监管的体制和机制。二是某一环境问题层面，如“九龙治水”问题，水资源利用和保护、水污染防治和生态建设相割裂，部门各自为政，弊端突出。海洋环境缺乏综合协调和联合执法的机制和手段，海洋资源利用与环境管理实行单项和部门管理。三是区域、流域层面，存在协调、联防机制不健全，一些区域协调机制，如奥运期间的大气污染联防联控机制，由于缺乏法律和政治经济基础，可持续性不强。

　　随着环境保护重心逐渐由污染治理向改善环境质量和提升服务功能转变，我国的环境管理正由以环境污染控制为目标导向，向以环境质量改善为目标导向转变。环境保护模式也应从“先污染后治理”的传统模式，向保护优先、构建保护一修复一再保护体系、着力提升生态系统服务功能和提高生态产品生产能力的新模式转变。为此，环境管理制度创新必须坚持保护优先原则，坚持以人为本、服务环境管理转型原则，坚持生态系统整体论和协调统筹原则。

　　根据生态文明建设总体要求，对比我国环境管理制度的不适应性，进行我国环境管理制度创新的顶层设计。本文尝试依照环境保护“总量控制、质量控制、风险控制”的思路，对相关环境管理制度进行梳理。主要考虑三个方面：一是改革和完善现有面向总量控制的环境管理制度，二是建立健全面向质量控制的环境管理制度，三是建立健全面向风险控制的环境管理制度。其中，共识别出11项需要加强、改造和新建的环境管理制度（表1）。这些制度的目标可能是多重的，具体可区分为直接制度目标和延伸制度目标。例如，污染物排放许可制、污染物排放总量控制制度，主要是从总量控制出发，但在目标确定上需要紧密结合环境质量控制的要求；环境基准一标准体系的建立，是在生态风险和人体健康风险评估基础上，确定环境基准，并根据基准值制定环境标准；环保目标责任制度、部门统一协调监管和区域联动机制、公众参与制度等则涉及总量控制、质量控制、风险控制三方面的内容。

　　完善污染物排放许可制。在欧美国家，污染物排放许可是污染源管理的核心制度。目前我国排污许可管理尚未有效开展，最主要的原因是缺少相关上位法规定。新修订的《环境保护法》解决了这一问题，法律明确规定：实行排污许可管理的企业事业单位和其他生产经营者应当按照排污许可证的要求排放污染物；未取得排污许可证的，不得排放污染物。今后要抓紧完善配套法规，尽快出台《排污许可证管理条例》，明确发放范围与条件、持证排污者的权利和义务、环保部门对排污者的监管以及法律责任等问题。要加强制度间的协调，有机整合环评审批、“三同时”验收、排污申报、排污交易、环境监测、环保设施监管、排污口设置管理、排污收费、限期治理等制度以及违法处罚等方面的规定，实施一证式排污管理。

　　改革污染物排放总量控制制度。污染物排放总量控制仍然是目前和今后相当长一段时间我国环境保护的重点工作和抓手，但需要针对目前普遍存在的科学性、公平性等问题进行制度和方法上的改革。最突出的问题是，全国污染物排放总量控制不断取得成效的同时，部分地区的环境质量却出现反弹趋势。在总量分配模式上，要改变主要以目标总量为主的模式，逐步向容量总量转变。在控制指标的确定上，要紧密结合区域环境特征和质量控制要求，筛选重点控制的污染物，特别注重对有毒有害污染物的总量控制。要更加严格制度设计，对工业开发区、广大农村等总量控制的盲点地区，要科学确定排放总量，加强考核和监管。

　　划定生态保护红线，建立最严格的生态环境保护制度。综合考虑生态系统本身的敏感性、服务功能在空间布局上的差异性，以及自然环境对产业发展的影响因素，划定并严格实行生态保护红线。一是从提升生态功能、改善环境质量、促进资源高效利用等角度，分别划定生态功能保障基线、环境质量安全底线、自然资源利用上线。以生态环境承载能力确定区域经济社会发展模式；对重要的生态系统，实行强制性保护，加大污染治理和生态修复力度。二是建立资源环境承载能力监测预警机制，对水土资源、环境容量和海洋资源超载区域实行限制性措施。三是严格执行生态保护红线，强化生态环境监管，实施主体功能区规划，保障国家和区域的生态安全，提高生态服务功能。

　　建立地方政府环境质量责任制。依据《环境保护法》，强化地方政府的环境责任，支持地方在优于国家环境质量标准的原则下，实施不同的引导指标、控制要求和环境政策。坚持保护优先，把生态文明建设作为区域核心竞争力，把环境质量作为区域发展质量的核心指标，把环境质量反降级作为经济建设活动的刚性约束条件，确保区域的环境等级和生态系统服务功能不下降。

　　建立符合国情的环境基准一标准体系。环境基准是制定环境质量标准乃至整个环保工作的重要基础，新修订的《环境保护法》首次明确了国家鼓励开展环境基准研究。目前，我国环境基准工作非常薄弱，需要加强基础性、创新性研究。要逐步建立符合我国国情和社会发展需要的国家环境基准体系，形成完善的环境基准理论、技术与方法学和支撑平台，制定能够支撑我国环境标准制／修订和环境管理的环境基准值。应明确和设立专门的环境基准管理部门，负责将最新科研成果应用到环境基准研究中，构建规范性的基准研究和应用指南，并借鉴国外环境基准的模式和经验，逐步建立我国环境基准的和管理机制。

　　建立自然资源资产核算制度。十八大报告提出树立尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念，把保护自然放在了优先位置，聚焦自然资源资产管理和监管，使保护生态环境更加具体化。要把自然资源资产作为生态环境保护的一个核心内容和切入点，探索编制自然资源资产负债表，建立自然资源资产基本核算制度。要清楚识别自然资源资产的用途和产权，明确其价值，依据各种自然资源特性和用途特点，辨识哪些是国家必须保护的资产，建立国家、地方政府和各级主体的资产管理链条。要开展自然资源资产核算体系和方法研究，加强制度设计。

　　健全环保目标责任制度，建立环境损害责任追究制。环境保护目标责任制度是中国特色的环境管理模式。新修订的《环境保护法》第二十六条将该制度进行了法律固化，明确国家实行环境保护目标责任制和考核评价制度。要科学制定环保考核体系、考核目标和奖惩机制，增强透明度和公众参与，避免环保目标责任制度执行上的困难。考核目标要全面体现辖区环境要求，特别是对环境质量的考核。要基于自然资源资产核算，做好领导干部绩效考核、领导干部离任审计，建立生态环境损害责任终身追究制。

　　建立部门统一协调监管和区域联动机制。针对部门、地区间生态环境保护的不协调，三中全会《决定》提出，建立和完善严格监管所有污染物排放的环境保护管理制度，独立进行环境监管和行政执法；建立陆海统筹的生态系统保护修复和污染防治区域联动机制。这项工作涉及现有体制机制的深层次改革问题，需要积极探索。辽宁省根据辽河环境治理中的需要，将水利、环保、国土等7个部门涉及辽河管理的职能划归辽河保护区管理局，为流域治理和保护提供了行政、法律保障。京津冀、长三角等地区为治理大气污染，建立了区域联动机制。这些都是很好的探索。

　　建立资源有偿使用制度、生态补偿制度和环境损害赔偿制度。充分发挥市场在资源配置中所起的决定性作用，尽快建立与现代市场体系相适应的环境经济激励政策体系。遵循“谁开发、谁保护，谁破坏、谁恢复，谁受益、谁补偿，谁污染、谁付费”的原则，着重解决开发和生产活动背离价值规律和自然规律，公共资源沦为特定群体的私产，以及资源开发造成环境破坏、质量降低等普遍存在的问题，实现机会和规则的公平。要完善资源有偿使用制度，逐步将资源税扩展到各种自然生态空间；尽快《生态补偿条例》，统一补偿标准和管理机制，推动跨地区、跨流域的生态补偿；对造成生态环境损害的责任者严格实行赔偿制度，依法追究刑事责任。

　　建立环境风险管理制度。新修订的《环境保护法》首次涉及环境风险的控制，分为两个角度：一是做好突发环境事件的风险控制、应急准备、应急处置和事后恢复等工作；二是建立、健全环境与健康监测、调查和风险评估制度。我国现行的环境管理制度对环境风险管理重视不够，环境风险的科学评估不够，“一刀切”的环境评价和管理方法难以实现对具有不同环境风险区域或流域的分区、分类、分级、分期的科学评价和管理；对环境风险的预防和预警性不足，综合决策性不强。要建立基于科学决策的环境风险管理制度，将环境风险管理理念融入到现行环境管理中。要研究针对不同污染类型和污染物的人体健康和生态风险评价、预测和预警技术，制定环境风险评价技术规范和标准，研究适合我国国情的环境风险管理模式。

　　强化公众参与制度。公众是推动环境保护事业发展的重要力量，公众参与水平也衡量着一个社会发展的文明程度。现阶段我国公众参与环境保护尚处于较低水平，一是公众环境意识总体上不高，二是环境信息透明度不够，三是缺乏完善的公众参与机制，四是非政府组织不能发挥独立有效作用。要加强宣传教育，扩展信息披露渠道和范围，及时公布环境信息，增强公众的参与意识和参与能力。要完善公众参与机制，从建设项目的环评到政府重大决策，都要有效和充分听取公众意见。要健全举报制度，加强社会监督。

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　　【论文摘要】 《环境保护法》的修改已经引起各界人士的关注，各种形式的讨论和研究持续不断，本文从环境保护基本法律制度的角度浅谈对《环境保护法》修改的见解。对环境保护法律基本制度包括哪几项，并无定论。本文立足《环境保护法》既有的明确规定，先分析其存在的缺陷，然后选取已作规定的环境影响评价制度、限期治理制度、排污收费制度、清洁生产制度，对其的修改和完善提出建议；再对需要增加的许可证制度和征收生态环境补偿费制度作了阐述，使其适应时代的发展，这也是《环境保护法》修改之本意。 【英文摘要】Amending “Environment Protection Law” has drawn intent attention of various fields. Discussions and researches are under way in kinds of forms . The paper points to the basic legal system and gives some advice on the amendment. There is not a consensus opinion on the content of basic legal systems. The paper focuses on the provisions of “Environment Protection Law”。 First， the paper states the shortages of basic legal systems. Then， illustrates how to amend some of them， such as Environment Impact Assessment System， Governance in Appointed Period System， Polluter Pays System， Clean Production System. At last， expounds that the law should prescribe Licensing System and Ecological Environmental Compensation System. “Environment Protection Law” should adapt to the times， which is the original idea of the amendment. 【论文关键词】《环境保护法》；基本法律制度；协调 【英文关键词】“Environment Protection Law”； basic legal systems； harmony 【正文】1989年，我国对原有的《环境保护法（试行）》进行了修改并颁布实施，至今已有18年。该法对保护和改善环境，促进经济、社会和环境、资源的协调发展发挥了重要作用；为健全环境保护法律体系奠定了基础。20世纪90年代以来，一批新的环境保护法律陆续制定、实施，原有的法律也都进行了大幅度的修订。随着我国社会主义市场经济体制的逐步完善，经济的飞速发展，环保事业的兴旺和国民环境意识、法律意识的日益增强，现行的《环境保护法》已经不能适应时代的需要，急需进行修改。特别是其中确立的环境保护基本法律制度不健全、不完善，很大程度上制约了建立市场经济对环境保护的规范与需要。对《环境保护法》的修改从环境保护基本法律制度着手，有助于建立和完善整部环境保护法的基本结构和内容，也能与各单行法保持协调一致，发挥其在环境保护法律体系中的“宪法”作用。 一、《环境保护法》中确立的基本法律制度 环境保护基本法律制度是为了实现环境保护法的目的、任务，按照环境法基本理念和基本原则确立的、普遍适用于环境与资源保护各个领域的法律规范的总称。环境保护基本法律制度对具体环境法律规范具有指导、整合的功能和提纲挈领的作用；在适用对象上具有特定性，适用于环境保护的某一类或某一方面。各个基本制度之间相互配合形成相对完整的规则系统。 由于环境保护法律众多，涉及的领域比较广泛，因此对环境保护的基本法律制度包含的内容有不同的说法。第三次全国环境保护会议曾将我国环境保护的基本法律制度归纳为八项，即所谓“老三项”：环境影响评价制 度，“三同时”制度、排污收费制度，和“新五项”：环境保护目标责任制度、城市环境综合整治定量考核制度、排污许可证制度、污染集中控制制度、限期治理制度。但理论界并未形成定论。根据环境保护基本法律制度的特点，在《环境保护法》中明确规定的制度归纳起来有环境标准制度、环境影响评价制度、排污收费制度、“三同时”制度、限期治理制度、环境污染与破坏事故的报告及处理制度。 二、《环境保护法》规定的基本法律制度存在的缺陷 在当代，可持续发展已成为世界上许多国家环境保护的指导思想，其终极目标是实现经济、社会和环境的协调发展。我国现已经将可持续发展制定为国家的总体发展战略，在环境保护领域贯彻这一人类发展的终极目标是其应有之义。而《环境保护法》并没有明确地将可持续发展作为环境与资源保护的指导思想，其第1条的规定表明了该法单纯注重经济增长，以牺牲环境公益追逐经济私益。指导思想上的偏差便直接导致《环境保护法》中规定的基本制度存在诸多不足。 第一，从宏观上看，《环境保护法》的内容过多的集中在污染防治上，对自然资源和生态环境的保护仅仅是少量的政策性宣示，规定非常抽象、原则，可操作性差。因此，该法中规定的基本制度很大程度上都是适用于防治环境污染和其他公害方面的。例如：排污收费制度、限期治理制度。但是在《水法》、《土地管理法》、《森林法》、《矿产资源法》等单行法中对自然资源权属制度、许可证制度、有偿使用制度等作了不同程度的规定，而在《环境保护法》中有关自然资源和生态环境保护的制度却未有明确规定，这与《环境保护法》的基本法地位不符，也使得我国生态环境保护工作进展迟缓，生态环境的破坏严重。 第二，《环境保护法》是以有计划的商品经济为立法背景的，其基本法律制度不可避免的带有浓厚的计划、行政主导色彩。行政命令性、行政强制性措施条款占据全篇，政府及其环境保护行政主管部门的干预过多，在很大程度上削弱了市场在资源配置中的基础性作用，已很难适应建立市场经济体制的要求。比如，制定国家环境质量标准和污染物排放标准未体现区域性、灵活性特点，政府行使限期治理制度的决定权，环境主体单一，群众参与不足等。 第三，受联合国环境与发展大会的强烈影响，以填补立法空白和法律制度的完善、创新为基本目标，1993年以后，共有18部单行环境保护法律被制定修改，有的已经进行过多次修改。新制定、修改的法律在顺应了新的环境保护理念、贯彻了新的指导思想的基础上，规定了一些新的法律制度，如总量控制制度，排污许可证制度，清洁生产制度等；一些基本法律制度如环境影响评价制度、排污收费制度等已在其他法律法规中得到修改。这些变化没有及时地反映在《环境保护法》中，使得该法处于尴尬地位，有损其作为基本法应有的效力，且各个单行法之间不协调，重复规定多，更不利于环境保护法制的建设和完善。 三、《环境保护法》规定的基本法律制度的完善 《环境保护法》中规定的基本法律制度有些已经暴露出了不适应新形式的缺陷，亟须进行修改，同时也要在《环境保护法》中增加单行法已经确立的基本法律制度，与之保持协调一致。 （一）参照《环境影响评价法》，修改环境影响评价制度条款 我国的环境影响评价制度始于1979年颁布的《环境保护法（试行）》，经过不断的发展，在2002年8月通过并于2003年9月施行了《环境影响评价法》。它是环境保护法“预防为主”的基本原则的具体体现，也是中国环境立法借鉴和吸收西方国家环境管理有关环境影响评价制度的产物。 相对于《环境影响评价法》，《环境保护法》中的相关条款已显陈旧、滞后。对环境影响评价制度的规定集中体现在《环境保护法》第12条和第13条，有三点明显不足：一是环境影响评价的对象单一。第13条只规定对污染环境的建设项目进行环境影响评价，把破坏环境的建设项目排除在外，同时环境影响评价也只是针对建设项目。对于《环境影响评价法》明确规定的规划环评只字未提；二是忽略对环境影响评价对象的后评价。第13条规定的建设项目的环境影响报告书只包含了预测性评价内容和防治措施，而《环境影响评价法》中还要求对规划和建设项目实施后进行跟踪监测；三是公众参与的规定缺失。《环境保护法》全篇中对公众参与未有规定，环境影响评价制度中的公众参与当然就得不到体现。而公众参与是《环境影响评价法》中得一项重要内容，虽有 不完善之处，但较之《环境保护法》是有进步的。 《环境保护法》的修改无疑要对我国环境影响评价制度的发展作出总结与提升，囿于其基本法的地位，对环境影响评价制度侧重于基本性规定即可。 首先，扩大环境影响评价对象的范围，增加对规划的环境影响评价的原则性规定。具体的评价内容、工作程序、文件审批等可以《环境影响评价法》为依据。只要对环境能够产生或可能产生影响的规划和建设项目都要进行环境影响评价，其中就包含了涉及到生态保护的规划和建设项目的环境影响评价，这一点不容忽视。更值得一提的是，《环境影响评价法》规定的评价对象也不尽全面，尤其是对法规和政策的环境影响评价没有作出规定，成为该法的一大硬伤。另外，虽然规定了规划环评，但有一部分规划如国务院的规划，市级、省级人民代表大会及其常委会、人民政府编制的规划未被囊括，还有部分规划的环境评价从其编制和审批来看，也有事实上被轻视的可能。为了真正贯彻可持续发展战略，战略环评必须得以重视。它除了包括规划环评，还包括法规和政策环评。但是，开展战略环评的难度也不小。缺乏系统的战略环评理论和技术方法，部门间的合作机制有待完善，技术力量比较薄弱等。因此，在修改《环境保护法》时能否全面引入战略环评将是一项具有前瞻性和挑战性的工作。 其次，增加对规划和建设项目实施后可能对环境造成的影响进行跟踪监测的规定。环境影响评价报告书中不仅包含评价的结论、预防或减轻不良环境影响的对策、措施，后续的跟踪监测同样重要。这样的规定使得环境影响评价条款更完满，也能与《环境影响评价法》的规定遥相呼应。 最后，对于公共参与，应该放在《环境保护法》总则中作为基本原则加以规定，使其能贯穿到环境保护的各个领域，这也是环境保护法发展的必然趋势。 （二）对限期治理制度的完善 限期治理制度作为我国环境保护基本法律制度之一，在环境管理实践中发挥了重大的作用。除了《环境保护法》对限期治理制度作了明确的规定外，《大气污染防治法》、《环境噪声防治法》、《海洋环境保护法》等单行法都有相关规定。 依据《环境保护法》第18条、第29条、第39条规定，限期治理针对造成环境严重污染的企、事业单位或者是位于特别保护区域内的超标排污设施；限期治理的决定权由县级以上的人民政府行使；对逾期未完成治理任务的企、事业单位，除了加收超标排污费外，还可以处以罚款或责令停业、关闭。总结其特点，应从以下方面改进： 第一，扩大限期治理的范围。从《环境保护法》中规定的两类限期治理的范围来看，没有包括污染物排放超过标准的情形。而在《大气污染防治法》和《海洋环境保护法》中都对超过污染物排放标准的污染源进行限期治理作了规定。《环境保护法》应该作出同样的规定，从而强化国家的环境监督管理。 第二，将行为违法性作为限期治理的构成要件。《环境保护法》中不论是否污染严重，还是超标排污，都没有将它们定性为违法行为，限期治理也只是作为一种行政管理手段。而《大气污染防治法》和《海洋环境保护法》早已确定超标排污行为是一种违法行为，其中规定的限期治理是一种行政处罚手段，具有法律制裁性。因此，《环境保护法》中应该将违法性作为限期治理的要件，这样有助于强化企、事业单位的环境责任，提升污染防治的效果。 第三，将限期治理的决定权按辖区下放到各环境保护行政主管部门。《环境保护法》将限期治理的确定权授予给对被治理单位有直接管辖权的人民政府行使，而环保行主管部门只有很少范围的限期治理建议权和较低层次的决定权。这突出表现了“命令－控制”型环境管理模式的特点，影响了行政效率的提高，易助长“地方保护主义”之风，也不利于该项制度经常全面地实施。由环保主管部门行使限期治理的决定权则有利于权责分明，提高行政效率，也是我国经济发展和环境管理制度发展趋势的需要。 第四，增加对环境破坏进行限期治理的规定。《环境保护法》中的限期治理重点是针对环境污染行为。而对环境遭到严重破坏时的限期治理鲜有规定。限期治理作为恢复、补救措施同样适用于严重的环境破坏性为。例如，开发利用自然资源，对自然资源及生态环境造成严重破坏的，环保部门也应对责任人作出限期治理的决定。 （三）对排污收费制度的修改建议 排污收费制度是实施环境管理的一 种经济手段。它源于1979年《环境保护法（试行）》，经过20多年的发展，一些单行法如《大气污染防治法》、《海洋环境保护法》，2002年修改制定的《排污费征收适用管理条例》已突破了现行的《环境保护法》的规定，有必要对其进行修改。主要从以下两个方面着手： 1、将超标排污行为规定为违法行为。《环境保护法》第28条和第37条的规定表明超标排污行为并非违法行为，超标排污的只需交纳超标排污费。而《大气污染防治法》、《海洋环境保护法》早已将超标排污修订为一种违法行为，即“排污收费，超标处罚”。同时，依照《标准化法》和《标准化法实施条例》的规定，污染物排放标准是强制性标准，具有法律约束力，超过标准排放污染物即是违法，应给予行政处罚。所以，《环境保护法》应尽早确定“排污收费，超标处罚”制度，将其推广到水污染防治法、固体废物污染防治法等领域。 2、修改按单一的浓度收费为对不超标排污的按排放总量计征排污费；转向按浓度和总量收费。《环境保护法》规定的排污收费制度是建立在对污染物实行浓度控制的基础上的，未考虑区域的环境容量和污染物排放的总量，不利于整体环境质量的改善。我国《水污染防治法》、《大气污染防治法》和《海洋环境保护法》都明确规定了在特定区域的污染物排放总量控制度，《排污费征收适用管理条例》的规定也实现了由单一浓度收费向浓度与总量相结合收费的转变。实践中也已经采用了浓度与总量相结合收费的模式。这种转变要在《环境保护法》修改中反映出来。 （四） 明确清洁生产制度 清洁生产，是指不断采取改进设计、使用清洁的能源和原料、采用先进的工艺技术与设备、改善管理、综合利用等措施，从源头削减污染，提高资源利用效率，减少或者避免生产、服务和产品使用过程中污染物的产生和排放，以减轻或者消除对人类健康和环境的危害。其实质是贯彻污染预防原则。从产品设计、原材料选用、生产工艺技术的采用和废弃物的回收利用等各个环节 实行全过程控制，真正从源头上防止、减少污染，促进资源的循环利用。 《环境保护法》第25条是对清洁生产的规定，但仅仅是作为企业所应承担的义务，没有规定义务违反后所应承担的责任，对于政府在清洁生产方面的责任也未有提及。2003年实施的《清洁生产促进法》对我国的清洁生产制度较详细地作了规定，比较丰富和完善了清洁生产制度，但很多地方存在不足，例如，着重于对工业生产领域的清洁生产的推广和实施，对公民个人在生活领域如何消费产品的问题没有涉及；同样，对政府及有关部门推行清洁生产的责任的规定不足。因此，在可持续发展战略思想的引领下，在大力发展循环经济的背景下，《环境保护法》有必要对清洁生产制度作出较为具体的规定，在《清洁生产促进法》的基础上，将相关规定的原则性与全面性体现出来，如明确清洁生产制度的主体、实施、责任等。 （五）增加许可证制度的规定 许可证制度是指环境法所确认的，对从事可能造成环境不良影响活动的开发、建设或经营者，必须向有关管理机关提出申请，经审查批准，发给许可证后才能从事该项活动的一系列管理制度。 实行许可证制度意义重大。它是加强对排污者监督管理的有效手段，是保护自然资源的合理利用和维护生态平衡的重要途径，也是实现我国环境管理战略思想三个转变的具体手段。我国许可证制度广泛地被运用于环境保护的各个领域：大气、水、危险废物的污染防治方面，对矿产、森林、渔业、土地等自然资源的开发利用方面，对野生动植物的保护方面等。相关的单行法、地方性法规或规章等为许可证的实行也提供了法律依据。但是，作为环境保护基本法的《环境保护法》却没有规定。即使该法的内容偏重污染防治方面，也未对排污许可制度有所涉及。在理论和实务界探讨最热烈的也是针对排污许可证制度。因此，在《环境保护法》的修改过程中，要将许可证制度作为基本法律制度规定下来。特别是对排污许可证制度，在污染防治一章中，更应予以明确。排污许可证制度具有明显和丰富的功能多样性、灵活机动性，适用于污染防治管理的全过程，是环境监督管理中普遍采行和优先适用的重要法律制度。我国现行的污染物排放许可证制度集中在水污染和大气污染排放上，环境噪声污染没有在单行法中作出规定，对占海洋污染绝大部分的陆源污染物排放没有设置许可证制度；并且各项污染物排放许可证制度法律依据不同，设定主体不明，层级混乱，程序也不健全。如《水污染防治法》中未规定水污染物的排放 许可，而《水污染防治法实施细则》、《水污染物排放学许可证暂行办法》、《淮河和太湖流域排放重点水污染物许可证管理办法（试行）》相对完整作了规定。《办法》自行设定行政许可权，违反了《行政许可法》有关行政许可设定权的规定。对此，在《环境保护法》的修改中确立排污许可证制度，统一规范，将对散落于各单行法、地方性法规或规章、规范性文件的规定产生指导性意义，也易于对该制度进行梳理、整合与拓展。 （六）增加生态环境补偿费制度 征收生态环境补偿费制度和排污费制度是征收环境保护费的主要内容， 它是对“污染者 付费，利用者补偿、开发者保护、破坏者恢复“原则的反映，是环境保护的基本法理制度之一。而《环境保护法》因侧重于污染防治领域，仅规定了排污收费制度，其第19条规定：”开发利用自然资源，必须采取措施保护生态环境。“太过原则、模糊，对于采取何种措施及相应的法律责任没有具体规定。而实行征收生态环境补偿费制度能够保证生态环境资源的合理利用和持续发展，也为生态环境破坏的恢复和治理提供资金保障，凸显自然资源和生态环境保护的重要地位。我国除了《森林法》规定了森林生态补偿基金和对占用林地单位开征森林植被恢复费、《草原法》中规定的草原植被恢复之外，在生态环境补偿费方面没有统一的规定。建议在《环境保护法》修改中增加征收生态环境补偿费制度，对征收的对象、范围、标准等基本内容作出说明。 四、结语 环境保护基本法律制度是相对动态发展着的，作为《环境保护法》的支撑，在经历社会一系列变迁之后，理应作出适时调整。而《环境保护法》的修改是个很好的契机。正是此时，要抓住时代的脉络，贯彻新思想、新理念，以环境保护基本法律制度为基石，完善作为基本法的《环境保护法》。期待这次的修改能为环境保护法律事业的欣欣向荣推波助澜。 【注释】 周珂著：《环境法》，中国人民出版社2005年版，第52页。 李启家：《中国环境立法评估：可持续发展与创新》，载《中国人口·资源与环境》2011年第3期。 李淑文：《完善环境影响评价制度的立法思考》，载《求索》2007年第1期。 吕忠梅著：《环境法学》，法律出版社 2011年版，第249页。 周珂著：《环境法》，中国人民出版社2005年版，第 77页。 李启家、蔡文灿：《论我国排污许可证制度的整合与拓展》，载《环境资源法论丛》第6卷

　　实现可持续发展目前已成为很多企业的战略目标，企业进行环境控制的运行目标是能够对企业业务流程中识别出来的关键环境事项进行分类，对环境有益的事项继续保持，对环境有害的事项要规避和控制。实现目标的前提是构建完善合理的环境控制管理体系，对组织结构及职能进行重构，设计科学的环境控制制度。在此基础上企业针对各个业务环节的关键风险点采取控制措施，达到控制效果。

　　1.1 合法性原则 合法性原则是指企业必须在合法经营业务的基础上按照国家有关规定设计企业环境控制机构及制度。制度必须符合国家和监管部门的规章，成为所有员工严格遵守的行动指南。既应该符合《公司法》、《企业会计准则》等法律法规，还应顾及相关环境法规。执行环境会计控制不能存在任何例外，任何人不得拥有超越和违反环境会计控制的权利。

　　1.2 整体性原则 整体性原则主要强调在进行环境控制制度及组织机构设计时，应充分考虑全面性和系统性。使机构和制度能适应企业整个业务流程，贯穿企业运营活动全局，能够对企业人、财、物（信息）实施立体的全程控制。设计内部控制制度时应始终将企业视为一个有机整体，充分考虑单项内部控制活动之间的逻辑性和系统性，避免出现控制盲点和相互矛盾。

　　1.3 成本效益原则 企业内部控制流程的设计存在着一个内部控制成本与内部控制收益间的均衡关系[1]。同样企业进行环境控制制度设计也要遵循成本效益原则，要求环境效益大于环境成本。企业构建环境会计控制机构及制度取得的收益是要大于所付出的成本的[2]，即构建体系花费的人力、物力和财力不能超过环境会计控制机构及制度建立、运行前因环境污染给企业造成的损失。

　　组织机构的设立在控制环境中起到支撑作用，传统的组织结构中很少体现出环境控制及管理的职能，有些企业设置个别环境管理人员，也大都定位为兼职状态，为了保证企业环境政策的贯彻实施及环境控制的专业性，企业组织机构应进行调整，并设置专门的环境管理机构。环境会计控制组织机构如图1。

　　2.1 完善最高领导层的环境控制职能 企业进行环境会计控制的最高领导层应包括董事会、总会计师、总工程师以及专门处理环境事件的公共关系副总[3]。企业的治理层和管理层应该以减少污染排放、保护生态环境为目标制定企业长期的战略规划，充分考虑环境业绩与财务业绩的长期协调。在领导层中应增设一个负责协调内外部环境控制工作的公共关系副总。该副总的职责主要是协调政府宏观环境控制政策与企业微观环境制度的调整，及时将政府环境控制政策的变更反馈给环境会计控制的最高领导层，并提供可行的应对方案。有条件的企业还可以将最高领导层发展成为环境控制委员会，在董事会下设立，该委员会的召集人应该不受总经理的领导，成员中应包括能制定环境控制目标及总策略的主席，还应包括总会计师和总工程师。

　　最高领导机构或者企业环境控制委员会的职能包括：提出公司未来5-10年的环境控制战略并向董事会提交报告；审议环境审计部门提交的环境会计控制评价报告；审议环境控制组织机构设立及人员分工方案。

　　2.2 构建专门进行环境管理的职能部门 为了确保企业的环境战略能够有效的开展和实施，设置环境管理控制部门，并对环境控制委员会负责。部门负责制订公司环境会计控制框架；制定控制实施细则，协调其他相关职能部门、业务部门实施环境控制活动。部门成员应具备相关专业知识及经验、具备环境保护意识、谨慎、有责任心，最好有环境工程专业的大学生。

　　2.3 成立环境审计委员会及环境审计部 为了解企业环境会计控制体系的运行效果，在董事会下成立审计委员会，还应成立环境审计部，对审计委员会负责，独立于财务部门。主要职责有：主要负责环境会计控制活动的评价工作；负责对公司活动中涉及环保事项可行性分析报告的审验；负责对企业会计报表附注及社会责任报告中涉及的环境信息的真实性进行审查；与外部审计机构进行沟通。环境审计部门的所有职责都应由环境审计委员会审议并负最终责任。

　　2.4 企业其他职能部门和业务中心的配合 企业的总经理负责企业环境会计控制工作的全面开展，拟定环境控制组织机构设立及人员分工方案。各部门应接受环境管理控制部和环境审计部的组织、协调、配合及监督。在具体业务环节，研发部门主要关注对新能源投入的研制；采购部门主要关注对绿色原料及可再生资源的选购环节；财务部门应设置专门负责环境会计控制与管理的“生态权益”科，其职责有两个：一是进行环境收入和成本确认及核算，对企业环境行为进行会计控制，二是对外提供环境会计控制信息；生产部门在对资源投入量及产出污染应进行重点进行控制；销售部门对绿色销售情况应及时进行反馈；质量安全部门负责ISO14001环境管理体系认证在企业的执行，组织实施对绿色原料及成品工序等的检验工作。另外各部门应设立兼职环保监督员，监督本部门环境控制相关活动。

　　根据《企业内部控制基本规范》（财会[2008]7号），控制措施一般包括：不相容职务分离控制、授权审批控制、会计系统控制、财产保护控制、预算控制和营运分析控制等[4]。结合企业环境控制的目标，本文将环境控制制度分为以下三个方面：

　　3.1 不相容职务分离制度 不相容职务分离控制是要求企业按照不相容职务相互分离的原则，合理设置会计及相关工作岗位，明确职责权限，形成相互制衡机制[5]。

　　环境控制中的不相容职务应是指如果由一个部门或人员担任多重环境会计控制工作，既可能发生错误或舞弊，又可能掩盖其错误或舞弊行为。如资源投入与产出单等比较特殊的原始凭证，应由一个人来负责它们的数量，而由另一个人来负责金额的计算。如果这两项工作都是同一个人来负责，那么他就有机会伪造凭证，贪污企业的账款。

　　3.2 授权批准制度 授权批准控制是要求企业明确规定涉及会计及相关工作的授权批准的范围、权限、程序、责任等内容，企业内部的各级管理层必须在授权范围内行使职权和承担责任，经办人员也必须在授权范围内办理业务。授权批准是指企业在办理各项经济业务时，必须经过规定程序的授权批准。

　　对于环境控制的授权批准可分为一般授权和特别授权。一般授权是针对办理常规性的与环境事件相关的经济业务的权利、条件和有关责任所做出的规定，如：日常性的原材料采购行为、资源投入的核算；特别授权是指对非常规性环境事件的授权处理，如：投入资源发生改变等，需要环境会计控制领导部门统一制定资源名录和计量方法，并实施，任何基层部门都无权进行擅自变更。授权批准控制可以明确企业各级员工的权责范围，使其权利与义务相匹配，权责分明。例如：一些环境会计控制岗位负责资源投入产出数量进行计量，不涉及到任何价值量的计算，而另外一些岗位则只负责价值量的计算，不进行任何数量的计量。特殊情况下，这两部分岗位需要有交叉时则要由其上级主管负责人进行授权签字，以示负责。

　　3.3 建立企业环境会计制度 企业的会计制度，用来确认、收集、分析和报告组织的活动，用相关的资产、负债、成本费用及利润等指标进行会计处理[6]。

　　环境会计制度主要包括：基础资料的设置，会计核算制度的建立，环境信息披露制度的设计等。

　　3.3.1 基础资料的设置 完善的基础资料记录工作是环境会计控制功能发挥作用的必要前提和保证。这些基础工作一般包括：建立货币表现形式的环境信息计量制度，建立健全原始记录制度、环保原料的验收制度、定额管理制度等各种规章制度。原始记录主要有设备使用记录、材料物资消耗记录、资源投入计量、费用开支记录等。除了要有环境会计系统的信息，还应该有作业指导书、操作规范说明、工艺流程说明书、环境规章制度等[7]。另外还应当设置专职的质量检验机构，对环境设备进行定期检查和日常维护。

　　3.3.2 会计核算制度的建立 环境会计系统主要采用货币形式或者实务计量单位反映企业的活动对环境的影响。环境会计核算制度的建立主要考虑环境成本内部化和生态资源内部化[8]。在成本的预算、决策、核算及日常控制中应考虑环境支出，成本中应包含直接相关的环境支出，而不是将环境成本一律计入管理费用，将环保产生的成本在内部进行合理分摊，可以使用投入资源价值减去产出资源的差值表示来计算资源损失的量化值。对于环境的成本控制，可以在传统的按照部门类别和产品类别建立成本管理及控制系统的基础上，建立新型的针对环境因素的专门的成本管理系统。

　　3.3.3 环境信息披露制度的设计 目前西方学者提出了很多环境信息披露的理论，其具体实务也已发展成熟，涉及到了各个行业和领域，不同的企业所采取的信息披露形式也不同，有些在公司年度报告中进行披露，还有很多日本的企业编制单独的环境报告[9]。但是依照我国目前环境控制情况，短期内建立单独披露环境信息的第二会计报告不实际。最好的方式是通过在年报中披露环境信息，但是披露的信息应该有数量金额式的部分，这就要求企业在进行资源损失量的确定方面花费功夫，企业披露的环境信息要包括以下信息：环境费用及支出，环境负债，环保设备计提方法，环保补贴。在年报的经营情况介绍中，要增加的内容有：企业面临的环境问题，企业的环保战略，企业的环境控制结果报告，环境审计报告，环境控制后的改进，环保措施对企业的经营和财务影响，行业的环境标准等。

　　[1]樊行健，周冰.企业内部控制流程设计原理研究[J].财会学习，2013（03）.

　　[2]潘琰，郑仙萍.论内部控制理论之构建：关于内部控制基本假设的探讨[J].会计研究，2008，02：65-69.

　　[3]姚圣.环境会计控制问题研究[J].中国矿业大学，2009（10）：25-44.

　　[4]中华人民共和国财政部.企业内部控制基本规范[S].立信会计出版社，2008，07.

　　[5]翟利艳，袁志忠.谈企业内部会计控制制度建设[J].会计之友（中旬刊），2006（07）.

　　[6]曲鲁平.论企业建立内部控制制度[J].西部探矿工程，2006（5）：296-298.

　　[7]阎兆万.产业与环境—基于可持续发展的产业环保化研究[M].经济科学出版社，2007.

　　论文摘要：本文通过分析我国现行环境法体系存在的缺陷，介绍了我国在环境立法体系、环境权利体系和环境立法体例的不断完善，提出了环境法建设中应把握的合理尺度。

　　改革开放近30年来全国人大常委会已经颁布和实施了一系列环境法律制定修改了《环境保护法》。颁布并实施了《大气污染防治法》、《水污染防治法》、《固体废物污染环境防治法》《海洋环境保护法》、《环境噪声污染防治法》等控制环境污染的法律并制定了一系列保护和合理开发资源的法律如《土地管理法》、《水法》、《森林法》、《水土保持法》和《农业法》等。国务院也制定了一系列环境行政法规。地方人大制定了适应当地情况的环境地方法规。论文百事通我国已初步形成了环境法律体系但其在许多方面还存在一定的缺陷。

　　第一我国现行环境法律体系存在结构性缺陷。《环境保护法》在体例上将自然资源保护规定为环境保护的两大内容之一但并没有明确规定自然资源保护的基本原则、基本制度和监督管理机制。此外作为环境保护基本法其基本法的效力并没有在全国人大的立法中表现出来。而是以由全国人大常委会审议的形式通过其并非宪法规定意义上的基本法律”这与国际社会提倡的可持续发展战略和中国将环境保护作为一项基本国策的思想不相符合并且在司法和行政工作中适用环境法时也不能从法的效力上解释其高于环境保护单行法律。

　　第二有些领域还存在立法漏洞。虽然我国现行法律基本上涵盖了整个自然资源保护领域和污染防治领域，但仍有些自然资源的保护和污染控制存在无法可依的状况。如野生植物资源海洋资源和湿地资源的保护以及放射性污染防治、有毒化学品环境管理等方面法律还未制定。

　　第三较多环境法律的立法基础已发生变化。修订过的《环境保护法》是基于中国当时实行的有计划的商品经济体制.而现在则是实行市场经济体制。另外还有许多资源法律颁布于计划经济时代.难以适应社会主义市场经济的运行机制，缺乏如何利用价值规律和经济手段保护资源的法律规定。

　　第四.现行的环境法中一些规定过于原则.缺少配套的法律和部门规章加以细化因而操作性不强。并且在立法内容上也还缺少一些基本原则和制度，有的制度规定得不够完善。例如:我国环境资源立法没有规定可持续发展原则、经济效率原则等。‘’三同时’‘制度没有推行”三同时“保证金制度.这样不利于‘’三同时”制度的贯彻落实。

　　环境法的不断完善主要表现为环境立法体系、环境权利体系和环境立法体例的不断完善3个方面。

　　环境法作为新生的部门法，是在20世纪60年代末和70年代初才形成的。但是.随着环境危机的日益严重.可持续发展战略的实施，促使这一新生法律不断完善，逐步发展成为自拥法理基础和调整对象，结构谨严.规模相当的独立的法律部门。并且其形成了以宪法关于保护和改善环境的规定为基础.以综合性环境基本法为核心，以单项专门环境立法为主干，以国际环境条约内容为补充.以及包括环境污染防治、自然资源保护、环境纠纷处理、环境损害救济、环境管理组织等内容的环境法律、法规、基本制度和环境标准组成的完备体系。现分述如下。

　　宪法关于保护和改善环境的规定.是环境立法体系的基础.是各种环境法律、法规和基本制度的立法依据。由于环境危机的日趋严重.迫切需要国家加强对开发和利用环境的各项活动进行干预对环境进行保护和改善，把保护和改善环境作为一项国家职责和基本国策在宪法中予以确认把保护和改善环境的指导原则和主要任务在宪法中作出规定。鉴于此，作为国家根本的宪法.应当把保护环境和维护生态平衡作为国家的一项基本职责加以规定，把实施可持续发展战略作为基本国策加以规定.把公民有在良好的生活环境中生活的权利及保护环境的义务作为公民的一项基本权利和义务加以规定，把保护和改善环境的基本政策和尊重其他生命物种种群生存权利的原则加以规定，从而为保护和改善环境活动奠定宪法基础和赋予最高法律效力。

　　综合性环境基本法，是以宪法关于保护和改善环境的规定为立法根据.将环境作为一个有机的整体加以保护和改善的综合性实体法，它在环境立法体系中处于仅次于宪法的杨自地位上。就一般而言，综合性环境基本法的内容主要是对环境法的目的任务和对象，国家环境基本政策原则和制度，环境管理机构，以及环境法律关系主体的权利、义务及法律责任等作出原则规定。也就是说.综合性环境基本法主要是对保护和改善环境方面的重大问题加以全面调整，是各种单项专门环境法律、法规、基本制度等的立法依据。

　　单项专门环境立法.是指专门针对某种环境要素或对特定的环境社会关系所进行调整的立法。它是综合性环境基本法的具体化，数量相当多，在整个环境立法体系中占有重要的地位。由于其名目繁多.内容庞杂.无法一一罗列，现按其所调整的社会关系将其大致分为如下五类:①环境污染防治方面的单项专门环境立法②自然资源保护方面的单项专门环境立法;③环境管理组织方面的单项专门环境立法:④环境纠纷处理方面的单项专门环境立法⑤环境损害补偿方面的单项专门环境立法等。

　　环境基本制度，是指为实现环境法的目的和任务，根据环境立法的基本原则而制定的具有普遍意义和起主要管理作用的法律规则和法律程序。它也是环境立法体系的重要组成部分。按照其调整的保护和改善环境的社会关系大致可分为环境污染防治监督管理制度和自然资源保护制度两大类。其中环境污染防治监督管理制度，主要是调整环境污染防治监督管理方面的环境社会关系的制度。自然资源保护制度.主要是调整自然资源保护方面的环境社会关系的制度。

　　为了保障国家在国际环境关系中所享有的合法的权益和履行所承诺的国际义务.在必要的情况下，应当制定与国际环境公约相衔接的法律规范.或者在相关的法律规范中规定相应的内容。这样可以使国内法与国家已经缔结或参加的有关保护和改善环境方面的国际条约之间形成有效的衔接，以适应环境保护领域的国际合作和国际法律规定的要求。

　　环境权在环境法中处于核心地位，而上述环境权宪法地位的确立.给环境法中环境权的建立以合法的依据并使环境权利体系得以逐步完善，形成公民环境权、法人及其他组织环境权、国家环境权、人类环境权等种类多样，内容丰富的环境权利体系。

　　公民环境权是指公民享有适宜健康和良好生活环境的权利。它是法人及其他组织、国家、人类环境权得以实现的基础。因为法人及其他组织、国家甚至全人类均乃公民组合而成法人及其他组织、国家甚至全人类所享有的环境权亦源自公民所享有的环境权为此在各种环境权中，公民环境权是最基础的环境权。同时还由于环境是每个人赖以生存和发展的基本条件和物质基础为此公民环境权在内容上主要侧重于生态性权利。综观各国有关公民环境权的立法公民环境权除了包括前已述及的生命权、健康权、财产权夕卜还应该包括:采光权、通风权、清洁空气权、清洁水权、安宁全和观赏权。

　　法人及其他组织环境权是指法人及其他组织拥有享受适宜环境和合理利用环境资源的权利。它是处于公民环境权和国家环境权之间的环境权，具有承上启下的特殊作用。它在内容上主要体现为经济性权利但同时也包括生态性权利

　　国家环境权是指国家根据宪法的授权而拥有的保障全体人民(包括当代人及其子孙后代)的环境权益的权利。它是一种委托代管权是全体公民及其子孙后代为了更多地保障自己的环境权益而通过宪法赋予国家保护和管理环境的权利。为此国家环境权更多体现的是国家对环境保护的职责和义务主要包括环境处理权、环境管理权、环境监督权、保护和改善环境的职责、履行国际义务等。

　　人类环境权是指全人类共同拥有享受和利用环境资源的权利。人类环境权的主体包括国家、国际组织、公民、法人及其他组织。人类环境权的客体则为整个地球的生物圈，甚至外层空间。其不仅包括各国管辖范围以外的环境要素如公海、南极、臭氧层等，而且也包括各国管辖范围之内的某些环境要素如位于某国境内的对全人类具有重大意义的世界著名文化或自然遗产，位于某国境内的具有全球意义的湿地位于某国境内的迁徙物种濒危野生动植物等当然它还包括空气、阳光等全人类生存和发展必不可少的环境要素。由此可见人类环境权是一项超越国界需要通过国际合作来加以解决从而具有“连带“特征的环境权。

　　尽管目前我国环境法建设取得了令人欣慰的成绩但是对于实现社会主义和谐社会的目标来说仍然还有很大的差距。为此在进一步的建设实践中应注意把握好几个合理尺度。

　　污染源的污染防治责任即个体责任仍然是必须强调和强化的但如果只是停留在这一范围则区域(流域)控制、集中控制、总量控制等制度便会因法理依据不足而难以得到推行实施。因此在环境法创新中首先必须解决环境保护责任的个体化与社会化问题实行个体责任与社会责任相结合。

　　20世纪90年代中期以来我国环境立法从单一的点源控制向点源控制与区域(集中)控制相结合的方面发展但这种转变与发展目前还只是原则性要求在制度创设上尚有极大余地。同时在控制要求上对点源控制还是以治理为主预防责任并不明确也不明显。如现行的达标排放“的要求仍局限在末端处理。在点源控制和区域控制的要求中应当防治兼具这可以从两个方向展开。对点源控制应以“达标“为基础将功能单调、内容单一的“达标排放“调整为防与治的综合达标如可以扩充”达标‘’要求将其从浓度达标、总量达标、排污口规范化达标扩延到清洁生产所要求的预防达标等。对于区域控制则从目前的区域(集中)处理设施的要求扩大为包括产业结构调整、产品结构调整的要求从只对生产环节的要求扩大到包括对消费环节、服务环节(如信贷)的要求等。新晨

　　环保市场化、产业化问题并非只是环保设施的建设和运营问题其为环境法律原则和制度的创新提供了突破口。环保市场化、产业化将重新界定企业、消费者和政府这三大环保市场主体的责、权、利其法律规制的实质和核心问题是如何以环境质量为根本利用市场机制对环境资源的合理调配问题是环境资源利用所产生的各种既有和预期利益的协调问题是各种权益的确认和分配问题，其表现形式为环境保护责任社会化、环境保护公共费用的公平负担和环境保护责任实现形式与途径的多样化问题。

　　产品的生命需要经历产生、成长、成熟和衰落四个过程，产品的生命周期环境成本是产品生命周期中发生的所有环境成本的集合，生命周期管理思想是从产品产生直至消亡整个过程，尽可能减少产品生产和消费过程中的污染排放或资源消耗。企业引入环境成本管理这一术语后，将产品生命周期分为研发设计阶段、采购生产阶段、库存销售阶段、使用维护阶段和废弃回收阶段五个阶段。笔者认为，产品生命周期理论是指无论从何种角度，都应全面的深入的分析产品，将产品由存在到消失的全过程发生的成本进行细化核算，通过对产品生命周期整体成本的研究，使企业更好的履行社会责任，同时可以找到更适合企业发展的成本管理模式。

　　产品生命周期管理方法是一种新兴科学的管理战略，为了更好地将该方法运用到企业的成本管理实践中，我国学者对产品生命周期进行了全方位多角度的研究，归纳起来主要分为：生产角度、市场角度、主体角度和企业角度四个角度。不同角度下的不同生命周期阶段又存在不同的环境成本划分。尽管划分角度不同，产品在每个阶段产生的环境问题主要包括资源消耗、水污染、空气污染和固体废弃物污染，期间产生的环境成本大致是固定的，具体举例如下：第一，研发设计阶段。该阶段计量的是产品尚未成形，仅在研究开发阶段的成本，比如企业研发新工艺、新技术、新材料所投入的科研人力成本、物力成本。该阶段对整个产品周期成本的影响至关重要，因此需要在源头上控制产品成本，达到环境成本的最优设计。第二，采购及生产阶段。该阶段主要包括原材料的获取成本和资源的生产耗用成本，具体来说包括环保资源能源的获取成本、环境资源消耗成本、清洁生产的设施投入、清洁设备的维修保养支出、环境管理系统成本等等，该阶段是环境成本产生的具体实践阶段，对整个产品生命周期的实际成本影响较大。第三，库存及销售阶段。该阶段主要涉及的产品环境成本有环保包装物的支出、绿色销售的成本负荷，如运输、营销等成本，该阶段是产品停留在企业的最后时期，做好销售阶段的成本控制有利于企业减少后期环境支出。第四，使用维护阶段。该阶段的环境成本应根据每种产品的不同而作具体分析，产品由生产者销售给消费者后，使用产品过程中主要的环境成本包括：产品使用过程中的污染治理成本、产品维护时发生的环境成本。由于产品脱离企业，因此该阶段的产品环境成本很难受企业控制，企业应寻找适合自身产品的环境成本控制方法，减少该阶段的成本支出。第五，处置回收阶段。该阶段核算的是产品报废后回收再利用所产生的环境负荷，主要的环境成本包括：废弃物的处理支出（焚烧填埋支出、排污费支付）、循环利用的研究支出、不达标环保罚款支出。该阶段属于环境成本支出的最后一站，企业责任依旧重大，如何实施好废弃物处理系统，提高资源的循环利用率将是企业该阶段最大的难题。

　　通过上述对产品生命周期的分类，结合企业的长期实践经验，1984年，以鲁宾库拍和罗伯特卡普兰创立作业成本法为界限，企业成本管理从传统成本管理模式进入了现代成本管理时期，即分隔出两种不同环境成本管理模式：传统成本管理和现代成本管理。传统的成本管理模式主要是强调对企业内部生产成本的控制，通过品种法、分批法、分步法等产品核算方法降低企业生产阶段的成本，从而提高企业生产工作效率，实现企业利润最大化。现代成本管理方法是一种战略性成本管理模式的适应性变革，从企业整体发展的角度出发，结合企业内部和外部多方面的成本，主要包括价值链分析、战略定位分析和成本动因分析，将成本管理和企业战略管理相结合，共同实现企业的利益目标，强大企业竞争力，推进企业的可持续发展。

　　企业进行环境成本管理最重要的就是针对产品所产生的环境成本进行确认、分类、计量、报告等一系列工作，从产品生命周期角度（ProductLifeCycle,简称PLC）

　　进行环境成本管理是现代成本管理战略中的重要方向，它主要采用了开源节流的方式进行环境成本控制，是一种比较积极的管理方式。传统成本管理模式是一种较为消极的方法，主要采用末端处理的手段，对生产过程中已经产生的环境负荷进行治理。两种方法在环境管理会计中的运用都较为普遍，同时也产生了不同的环境成果，具体到企业环境成本的管理中，两者在实施步骤中都有所区别。

　　通过两种模式下环境成本管理工作流程的比较发现，传统环境成本均在生产消费完成之后进行控制，而现代环境成本管理是基于产品生命周期每个阶段进行逐步清理，根据我国环境立法和环境标准，结合企业实践过程中的具体应用，总结发现基于产品生命周期的现代成本管理模式的优势很多，分析如下：第一，工具更有效。基于生命周期的现代环境成本管理一般都是用ERP成本管理系统进行自动计算，细化到每个产品每个作业层次的成本项目中，实现成本控制。而传统环境成本管理实际操作中是基于手工形式、单一方法的成本计算。第二，侧重点不同。现代环境成本管理重点关注事前和事中管理，实施成本预警，重视污染预防，除了关注企业内部环境成本，还关注使用维护和回收等企业外部环境成本，而传统环境成本管理，仅仅是局限于生产制造领域，而且多是事后核算，未能将企业外部环境成本内部化。基于产品生命周期的现代环境成本管理方案较为完善，将企业内外部环境综合考虑，既考虑整个成本周期的成本投入数额又关注成本结构，有利于降低环境整体成本，提高客户满意度，贯彻可持续发展的战略要求，树立企业形象，提高企业竞争力。第三，核算方法不同。传统成本管理是将生产过程中发生的所有与环境有关的支出全部计入环境成本进行核算，然后将环境成本、其他环保费用当做间接费用或管理费用，按照一定的分配标准（直接人工、直接材料、产品数量等）分配到产品中，这样不合理的加大产品的生产成本，不利于企业做出正确的决策。而以产品生命周期为主导的环境成本管理模式下的核算范围较广，环境成本的核算不仅仅只是生产过程中的支出，还包括产品研发设计阶段、原材料的采购与供给、生产和销售、使用和回收等等各阶段所发生的环境成本，该种核算方法，立足于各阶段的环境保护，有利于控制企业环境成本。第四，策略不同。现代环境成本管理关注战略层面，从企业的整体发展角度解决环境问题，关注供应商和购货方等相关对象，和相关利益主体建立合作伙伴关系，共同降低成本，同时还与客户沟通，从功能设计上、使用回收等角度降低成本，这些先进方法都是传统成本管理尚未能实施的。

　　通过上述分析，总结出基于PLC的现代环境成本管理模式很多优势，为企业节省较大的成本，创造更多的利润。然而，产品生命周期内的每个阶段都有其必要的管理措施，只有应用了适合自身的管理策略，才能真正做到服务企业。

　　产品生命周期下的环境成本管理要求企业从产品设计阶段开始考虑“环境因素”，致力于从源头减少环境成本的产生。产品设计阶段的成果，较大程度的决定了产品在企业的后续生产制造中的内部成本支出，同时也能映射出产品投放于整个市场中由存在到消亡所消耗的环境成本，因此设计阶段的的影响不容小觑，具体实践时需大力组织人员或资源进行综合研究，以便减少企业整体支出，优化环境成本结构。根据各企业多年实践情况，结合本文提出的现代环境管理模式，提出该阶段的重要管理策略即“生态设计”。所谓生态设计，是指利用产业生态学的相关理论，结合自身企业运营实际，在产品设计阶段综合考虑与产品相关的后续生态环境问题，研发出环境友好经济实用型产品。生态设计需考虑多个方面，在实施“生态设计”时的管理过程可分为四步：第一，划分设计界限。产品设计的目标很多，一般包括产品的功能属性、创新属性、市场属性、环境属性等，“生态设计”首先要求设计者根据自身产品划定涉及范围，在考虑环境因素的基础上分清主次，确定设计边界。第二，制定设计方案。在划分设计的范围后，根据一定的设计目标和要求，综合企业的经济效益和环境效益，综合制定满足“生态设计”的对策。该阶段是设计的关键阶段，较大程度决定产品的雏形，奠定了设计的基础。第三，设计的环境评价。根据设计方案中的环境影响因素，按照一定的环境评价方法，如：平衡积分卡、因子分析法等，从企业、社会、消费者等角度评估产品设计方案的环境影响，并做出影响分析和改进分析，调整方案。第四，确定最优方案或重新设计。根据评估结果，选择满意的设计方案，如果方案都不可接受，则重新进行设计，如此循环，直到设计符合要求。

　　材料采购阶段的主要任务是采购原材料和包装物等物质，“绿色采购”策略的目标是在满足实际应用基础上，满足合法合规的条件下，选择优质环保材料。选择环保型材料不仅能提高材料的利用率，节省资源，更能减少污染，实现产品环境成本控制。如何获取最经济最环保的原材料是绿色供应链的开端，是该阶段的重要任务，基于产品生命周期的环境成本管理战略将该阶段管理过程分为三步：第一，建立原材料数据库。每个产品实体都是由原材料的加工组合而成的，然而构成产品的原材料种类繁多，且每种材料都有其替代品和互补品，因此，企业应在整个市场环境中寻找更环保更节省成本的原材料，并根据市场供应情况建立属于自身企业的原材料数据库，记录下潜在材料的购置成本、使用成本、处理成本等，以备每次订货购货方便快捷，环保有效。第二，建立供应商数据库。确定了适用的原材料后，跟多个供应商进行洽谈沟通，从材料的发货到收货达成环保共识，最后根据每个供应商提供的原材料的品名、规格、质量、服务等性质，整理供应商信息，建立数据库。第三，采购部门与各部门合作决定。企业内部各部门建立良好沟通，共同协商决策出最优材料供应商组合，由于每个产品都由多种材料共同加工生成，每个材料又由多个供应商提供，因此该组合可能是多对一组合，也可能是多对多组合，总之力求在完成企业基本利润目标的同时实现环保目标，完成绿色采购。

　　“清洁生产”是将环保理念应用到产品的生产过程中，最高目标是达到生产低耗能、零污染。实施“清洁生产”是在确定了环保原材料后，在设计阶段研发的生产工艺下进行产品制造，减少废弃物的排放，该阶段是控制环境成本的重要实践阶段，需注意以下两方面：第一，优化生产工艺。尽管在产品设计之初便确定了基本生产工艺及流程，生产车间仍应根据生产的具体情况优化生产线，更新生产设备，确保使用清洁能源，减少排放物数量，提高废弃物回收率，该过程是科学技术的综合运用，不仅可以降低企业成本还能减少环境压力。第二，完善排污监控系统。科学完善的排污监测系统应确保为生产中的各个流程进行监控，具体实践中应设置多个监控点，做到材料实时追踪，完成废弃物的跟踪反馈分析。该过程为优化生产工艺提供有利依据，检验企业的生产排放结果，有利于企业朝正确方向改进。

　　第一，库存方面。每企业的产品性质不同，企业在库存阶段发生的存储成本也大相径庭，但每个企业都会支付一定的储存费用，如仓库保管人工费、仓库购建费、装置费等，减少库存数量、合理安排库存时长等管理方法均可不同程度的减少库存成本，尤其针对一些有污染性的产品，确保物料都处在流通状态下，即实现“零库存”终极目标，将大大减少企业环境成本，同时降低资源耗用。第二，销售方面。“绿色营销”的概念，将伴随着销售过程的实现从生产者传播到消费者，因此该阶段企业应引起消费者的环保共鸣，首先从环保包装物做起，从选择包装物材质到设计包装物的应用，树立企业环保观念。其次是营销过程的环保性，包括产品销货物流、绿色推广等，做到低碳销售。

　　使用回收阶段是指产品脱离企业后，从消费者使用到产品废弃直至回收的全过程，该阶段的环境成本属于企业外部成本，企业在该阶段应尽可能做到物质闭环流动使用，消费者使用完的废弃物尽可能的流向企业自身。“循环利用”是沿用了“循环经济”这一建立在资源回收和循环再利用基础上的经济发展模式，主要手段是通过一定的科学技术手段“变废为宝”，最终废弃阶段也必须集中通过污染处理系统处理，尽可能减少环境污染。该阶段的环境成本管理策略有：第一，普及消费者环保理念。只有消费者提高自身的环保意识才能做到使用阶段真正的无污染无公害，使用阶段是产品生命周期下企业最难控制的时期，且该阶段直接影响着企业的品牌声誉等，因此普及消费者的环保理念将是企业务必履行的责任。第二，废弃物综合利用。企业应尽可能的研究多种回收利用方法，改变废弃物的流通渠道，力争“以废治废”“变废为宝”，增加企业经济和环境效益。第三，做好最终废弃物处理。首先，企业应完善自身环保管理，建立废弃物处置系统或设施，通过物理、化学或生物分解等方法先在企业内部进行废弃物处置，其次，与其他废弃物处理中心加强合作，向其他部门购买废弃物处理服务，减少自身处理废弃的环境成本，共同实现绿色控制。亿博电竞 亿博官网亿博电竞 亿博官网亿博电竞 亿博官网